Πεντηκοστή συνεδρίαση, 1994
Γενικό Σχόλιο 23: Τα δικαιώματα των μειονοτήτων (Άρθρο 27 του ICCPR)
1. Το Άρθρο 27 του Συμφώνου προβλέπει ότι, στα Κράτη εκείνα όπου υπάρχουν εθνοτικές, θρησκευτικές ή γλωσσικές μειονότητες, τα πρόσωπα που ανήκουν σε αυτές τις μειονότητες δεν θα στερούνται του δικαιώματος, από κοινού με τα άλλη μέλη της ομάδας τους, να απολαμβάνουν το δικό τους πολιτισμό, να ομολογούν και να ασκούν τις δικές τους θρησκευτικές πεποιθήσεις ή να χρησιμοποιούν τη δική τους γλώσσα. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι αυτό το άρθρο εδραιώνει και αναγνωρίζει ένα δικαίωμα, το οποίο παρέχεται σε άτομα που ανήκουν σε μειονοτικές ομάδες και το οποίο είναι διακριτό από, και επιπρόσθετο σε, όλα τα άλλα δικαιώματα τα οποία, ως άτομα από κοινού με όλους τους άλλους, ήδη δικαιούνται να απολαμβάνουν βάσει του Συμφώνου.
2. Σε ορισμένα έγγραφα που υποβλήθηκαν στην Επιτροπή βάσει του Προαιρετικού Πρωτοκόλλου, έχει γίνει σύγχυση του δικαιώματος που προστατεύεται βάσει του άρθρου 27 με το δικαίωμα των λαών στην αυτοδιάθεση που διακηρύσσεται στο άρθρο 1 του Συμφώνου. Περαιτέρω, σε εκθέσεις που υπέβαλαν Κράτη-μέλη βάσει του άρθρου 40 του Συμφώνου, μερικές φορές έχει γίνει σύγχυση των υποχρεώσεων που ανατίθενται στα Κράτη-μέλη βάσει του άρθρου 27 με το καθήκον τους βάσει του άρθρου 2.1 να διασφαλίζουν την απόλαυση, χωρίς διακρίσεις, των δικαιωμάτων που εγγυάται το Σύμφωνο και επίσης με την ισότητα ενώπιον του νόμου και την ίση προστασία του νόμου βάσει του άρθρου 26.
3.1. Το Σύμφωνο κάνει διάκριση ανάμεσα στο δικαίωμα της αυτοδιάθεσης και στα δικαιώματα που προστατεύονται βάσει του άρθρου 27. Το πρώτο διατυπώνεται ρητά ως δικαίωμα που ανήκει σε λαούς και αντιμετωπίζεται σε χωριστό μέρος (Μέρος Ι) του Συμφώνου. Η αυτοδιάθεση δεν είναι δικαίωμα που αφορά το Προαιρετικό Πρωτόκολλο. Το Άρθρο 27, από την άλλη πλευρά, σχετίζεται με δικαιώματα που παρέχονται σε άτομα καθ’ αυτά και περιλαμβάνεται, όπως τα άρθρα που σχετίζονται με άλλα προσωπικά δικαιώματα που παρέχονται σε άτομα, στο Μέρος ΙΙΙ του Συμφώνου και αφορά το Προαιρετικό Πρωτόκολλο. 1/
3.2. Η απόλαυση των δικαιωμάτων, με τα οποία σχετίζεται το άρθρο 27, δεν ζημιώνει την κυριαρχία και την εδαφική ακεραιότητα ενός Κράτους-μέλους. Την ίδια στιγμή, κάποια πλευρά των δικαιωμάτων των ατόμων που προστατεύονται βάσει αυτού του άρθρου –για παράδειγμα, να απολαμβάνουν έναν ιδιαίτερο πολιτισμό– ενδέχεται να συνίσταται σε τρόπο ζωής που συνδέεται στενά με κάποιο έδαφος και με τη χρήση των πόρων του. 2/ Αυτό ενδέχεται να ισχύει ιδίως για μέλη αυτόχθονων κοινοτήτων που συνιστούν μειονότητα.
4. Η Σύμβαση επίσης διακρίνει τα άρθρα που προστατεύονται βάσει του άρθρου 27 από τις εγγυήσεις βάσει των άρθρων 2.1 και 26. Η πρόβλεψη, βάσει του άρθρου 2.1, περί απόλαυσης χωρίς διακρίσεις των δικαιωμάτων βάσει του Συμφώνου, ισχύει για όλα τα άτομα που βρίσκονται στο έδαφος του Κράτους ή που υπόκεινται στη δικαιοδοσία του, είτε τα πρόσωπα αυτά ανήκουν σε μειονότητα, είτε όχι. Επιπροσθέτως, υπάρχει ένα διακριτό δικαίωμα, που προβλέπεται βάσει του άρθρου 26, για ισότητα ενώπιον του νόμου, ίση προστασία του νόμου και μη διάκριση αναφορικά με τα δικαιώματα που χορηγούν και τις υποχρεώσεις που επιβάλλουν τα Κράτη. Διέπει την άσκηση όλων των δικαιωμάτων, είτε προστατεύονται βάσει του Συμφώνου είτε όχι, τα οποία παραχωρεί διά νόμου το Κράτος-μέλος σε άτομα μέσα στην επικράτεια ή υπό τη δικαιοδοσία του, ανεξαρτήτως του κατά πόσον τα άτομα αυτά ανήκουν στις μειονότητες που προσδιορίζονται στο άρθρο 27 ή όχι. 3/ Ορισμένα Κράτη-μέλη, τα οποία ισχυρίζονται ότι δεν κάνουν διακρίσεις για λόγους εθνότητας, γλώσσας ή θρησκείας, υποστηρίζουν εσφαλμένα, πάνω σε αυτήν και μόνο τη βάση, ότι δεν έχουν μειονότητες.
5.1. Οι όροι που χρησιμοποιούνται στο άρθρο 27 δείχνουν ότι τα πρόσωπα που προβλέπεται να προστατεύει είναι εκείνα που ανήκουν σε μια ομάδα και που μοιράζονται από κοινού έναν πολιτισμό, μια θρησκεία ή/και μια γλώσσα. Αυτοί οι όροι επίσης δείχνουν ότι τα άτομα που προβλέπεται να προστατεύει δεν χρειάζεται να είναι πολίτες του Κράτους-μέλους. Από αυτήν την άποψη, οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 2.1 είναι επίσης συναφείς, αφού ένα Κράτος-μέλος απαιτείται βάσει αυτού του άρθρου να διασφαλίζει ότι τα δικαιώματα που προστατεύονται βάσει του Συμφώνου είναι διαθέσιμα σε όλα τα άτομα που βρίσκονται στο έδαφός του και υπόκεινται στη δικαιοδοσία του, με εξαίρεση δικαιώματα που έχουν δημιουργηθεί ρητά για να ισχύουν για πολίτες, για παράδειγμα, τα πολιτικά δικαιώματα βάσει του άρθρου 25. Ένα Κράτος-μέλος δεν μπορεί, επομένως, να περιορίσει τα δικαιώματα βάσει του άρθρου 27 στους πολίτες του και μόνο.
5.2. Το άρθρο 27 παρέχει δικαιώματα σε πρόσωπα που ανήκουν σε μειονότητες οι οποίες «υπάρχουν» σε ένα Κράτος-μέλος. Δεδομένης της φύσης και του εύρους των δικαιωμάτων που προβλέπονται βάσει αυτού του άρθρου, δεν είναι συναφής ο προσδιορισμός του βαθμού μονιμότητας που υποδηλώνει ο όρος «υπάρχουν». Τα δικαιώματα αυτά είναι, απλούστατα, ότι τα άτομα που ανήκουν σε αυτές τις μειονότητες δεν θα πρέπει να στερηθούν το δικαίωμα, από κοινού με άλλα μέλη της ομάδας τους, να απολαμβάνουν τον δικό τους πολιτισμό, να ασκούν τη θρησκεία τους και να μιλούν τη γλώσσα τους. Ακριβώς όπως δεν χρειάζεται να είναι υπήκοοι ή πολίτες του Κράτους-μέλους, δεν χρειάζεται και να είναι μόνιμοι κάτοικοι. Έτσι, οι μετανάστες εργάτες ή ακόμα και οι επισκέπτες σε ένα Κράτος-μέλος, που συνιστούν τέτοιες μειονότητες, δικαιούνται να μην στερούνται την άσκηση αυτών των δικαιωμάτων. Όπως οποιοδήποτε άλλο άτομο στην επικράτεια του Κράτους-μέλους, θα είχαν, για αυτόν επίσης το σκοπό, τα γενικά δικαιώματα, για παράδειγμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, του συνέρχεσθαι και της έκφρασης. Η ύπαρξη μιας εθνοτικής, θρησκευτικής ή γλωσσικής μειονότητας σε ένα δεδομένο Κράτος-μέλος δεν εξαρτάται από απόφαση αυτού του Κράτους-μέλους, αλλά απαιτείται να διαπιστώνεται με αντικειμενικά κριτήρια.
5.3. Το δικαίωμα των ατόμων που ανήκουν σε μια γλωσσική μειονότητα να χρησιμοποιούν τη γλώσσα τους μεταξύ τους, ιδιωτικά ή δημόσια, είναι διακριτό από άλλα γλωσσικά δικαιώματα που προστατεύονται βάσει του Συμφώνου. Συγκεκριμένα, θα πρέπει να διακρίνεται από το γενικό δικαίωμα στην ελευθερία της έκφρασης, που προστατεύεται βάσει του άρθρου 19. Αυτό το τελευταίο δικαίωμα είναι διαθέσιμο σε όλα τα πρόσωπα, ανεξαρτήτως του αν ανήκουν σε μειονότητες ή όχι. Περαιτέρω, το δικαίωμα που προστατεύεται βάσει του άρθρου 27 θα πρέπει να διακρίνεται από το ιδιαίτερο δικαίωμα, που παρέχει το άρθρο 14.3 (στ) του Συμφώνου σε κατηγορούμενα πρόσωπα, να έχουν διερμηνεία σε περίπτωση που δεν μπορούν να κατανοήσουν ή να μιλήσουν τη γλώσσα που χρησιμοποιείται στα δικαστήρια. Το Άρθρο 14.3 (στ) δεν παρέχει, σε οποιεσδήποτε άλλες περιστάσεις, σε κατηγορούμενα πρόσωπα το δικαίωμα να χρησιμοποιούν ή να μιλούν τη γλώσσα της επιλογής τους σε δικαστικές διαδικασίες. 4/
6.1. Αν και το άρθρο 27 εκφράζεται με αρνητικούς όρους, το άρθρο αυτό, ωστόσο, αναγνωρίζει πράγματι την ύπαρξη ενός «δικαιώματος» και απαιτεί να μην αποστερείται αυτό. Κατά συνέπεια, ένα Κράτος-μέλος υπέχει υποχρέωση να διασφαλίζει ότι η ύπαρξη και η άσκηση αυτού του δικαιώματος προστατεύονται από την αποστέρηση ή την παραβίασή τους. Θετικά μέτρα προστασίας, επομένως, απαιτούνται όχι μόνο εναντίον των πράξεων του ίδιου του Κράτους-μέλους, είτε μέσω των νομοθετικών, είτε των δικαστικών, είτε των διοικητικών του αρχών, αλλά επίσης εναντίον των πράξεων άλλων προσώπων μέσα στο Κράτος-μέλος.
6.2. Αν και τα δικαιώματα που προστατεύονται βάσει του Άρθρου 27 είναι ατομικά δικαιώματα, εξαρτώνται με τη σειρά τους από την ικανότητα της μειονοτικής ομάδας να διατηρήσει τον πολιτισμό, τη θρησκεία ή τη γλώσσα της. Επομένως, ενδέχεται να χρειάζονται επίσης θετικά μέτρα από πλευράς των Κρατών για να προστατευθεί η ταυτότητα μιας μειονότητας και τα δικαιώματα των μελών της να απολαμβάνουν και να αναπτύσσουν τον πολιτισμό και τη γλώσσα τους και να ασκούν τη θρησκεία τους, από κοινού με τα λοιπά μέλη της ομάδας. Σε σύνδεση με αυτό, πρέπει να παρατηρηθεί ότι τέτοια θετικά μέτρα πρέπει να σέβονται τις διατάξεις των άρθρων 2.1 και 26 του Συμφώνου, τόσο όσον αφορά τη μεταχείριση μεταξύ διαφορετικών μειονοτήτων, όσο και τη μεταχείριση μεταξύ των προσώπων που ανήκουν σε αυτές και του υπόλοιπου τμήματος του πληθυσμού. Ωστόσο, εφ’ όσον τα μέτρα αυτά στοχεύουν στην επανόρθωση συνθηκών που εμποδίζουν ή μειώνουν την απόλαυση των δικαιωμάτων που εγγυάται το άρθρο 27, ενδέχεται να συνιστούν θεμιτή διαφοροποίηση βάσει του Συμφώνου, αν βασίζονται σε εύλογα και αντικειμενικά κριτήρια.
7. Αναφορικά με την άσκηση των πολιτισμικών δικαιωμάτων που προστατεύονται βάσει του άρθρου 27 του Συμφώνου, η επιτροπή παρατηρεί ότι ο πολιτισμός εκδηλώνεται με πολλές μορφές, περιλαμβανομένου ενός ιδιαίτερου τρόπου ζωής συνδεόμενου με τη χρήση εδαφικών πόρων, ιδίως στην περίπτωση αυτόχθονων λαών. Αυτό το δικαίωμα ενδέχεται να περιλαμβάνει παραδοσιακές δραστηριότητες όπως η αλιεία ή το κυνήγι και το δικαίωμα να ζουν σε ειδικές εκτάσεις προστατευόμενες με νόμο. 5/ Η απόλαυση αυτών των δικαιωμάτων ενδέχεται να απαιτεί θετικά νομικά μέτρα προστασίας και μέτρα για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής συμμετοχής των μελών μειονοτικών κοινοτήτων στις αποφάσεις που τις επηρεάζουν.
8. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι κανένα από τα δικαιώματα που προστατεύονται βάσει του άρθρου 27 του Συμφώνου δεν μπορεί θεμιτά να ασκηθεί κατά τρόπο ασύμβατο ή σε έκταση ασύμβατη με τις λοιπές διατάξεις του Συμφώνου.
9. Η Επιτροπή συμπεραίνει ότι το άρθρο 27 αναφέρεται σε δικαιώματα, η προστασία των οποίων επιβάλλει συγκεκριμένες υποχρεώσεις στα Κράτη-μέλη. Η προστασία αυτών των δικαιωμάτων κατευθύνεται προς τη διασφάλιση της επιβίωσης και της συνεχιζόμενης ανάπτυξης της πολιτισμικής, θρησκευτικής και κοινωνικής ταυτότητας των εν λόγω μειονοτήτων, εμπλουτίζοντας έτσι τον ιστό της κοινωνίας συνολικά. Επομένως, η Επιτροπή παρατηρεί ότι αυτά τα δικαιώματα πρέπει να προστατεύονται καθ’ αυτά και να μην συγχέονται με άλλα προσωπικά δικαιώματα που παρέχονται σε κάθε άτομο βάσει του Συμφώνου. Τα Κράτη-μέλη, επομένως, έχουν υποχρέωση να διασφαλίζουν ότι η άσκηση αυτών των δικαιωμάτων προστατεύεται πλήρως και θα πρέπει να υποδεικνύουν στις εκθέσεις τους τα μέτρα που έχουν υιοθετήσει προς τούτο.
Σημειώσεις
1/ Βλ. Official Records of the General Assembly, Thirty-ninth Session, Supplement No. 40 (A/39/40), annex VI, General Comment No. 12 (21) (article 1), που εκδόθηκε επίσης στο έγγραφο CCPR/C/21/Rev.1; ό.π., Forty-fifth Session, Supplement No. 40, (A/45/40), vol. II, annex IX, sect. A, Communication No. 167/1984 (Bernard Ominayak, Chief of the Lubicon Lake Band v. Canada), views adopted on 26 March 1990.
2/ Βλ. ό.π., Forty-third Session, Supplement No. 40 (A/43/40), annex VII, sect. G, Communication No. 197/1985 (Kitok v. Sweden), views adopted on 27 July 1988.
3/ Βλ. ό.π., Forty-second Session, Supplement No. 40 (A/42/40), annex VIII, sect. D, Communication No. 182/1984 (F.H. Zwaan-de Vries v. the Netherlands), views adopted on 9 April 1987; ό.π., sect. C, Communication No. 180/1984 (L.G. Danning v. the Netherlands), views adopted on 9 April 1987.
4/ Βλ. ό.π., Forty-fifth Session, Supplement No. 40, (A/45/40), vol. II, annex X, sect. A, Communication No. 220/1987 (T.K. v. France), decision of 8 November 1989; ό.π., sect. B, Communication No. 222/1987 (M.K. v. France), decision of 8 November 1989.
5/ Βλ. προηγούμενες σημειώσεις 1 και 2, Communication No. 167/1984 (Bernard Ominayak, Chief of the Lubicon Lake Band v. Canada), views adopted on 26 March 1990, και Communication No. 197/1985 (Kitok v. Sweden), views adopted on 27 July 1988.