Υπερβαίνοντας το δίλημμα Ιδιωτικό ή Δημόσιο

 Πρώτες σκέψεις για προβληματισμό και συζήτηση στην ΑΕΚΑ,
από τον Κ. Χλωμούδη

 Ο Κώστας Χλωμούδης είναι πανεπιστημιακός και μέλος της Γραμματείας της
Ανανεωτικής Εκσυγχρονιστικής Κίνησης της Αριστεράς.

 

1.     ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΗΣ ΑΓΟΡΑΣ

Σύμφωνα με τις κλασικές αντιλήψεις, οι επιχειρήσεις παροχής ορισμένων υπηρεσιών, όπως ύδρευσης, ηλεκτρικής ενέργειας, σιδηροδρομικών μεταφορών, τηλεπικοινωνιών κ.ά. αποτελούσαν, εξ ορισμού, φυσικά μονοπώλια, δηλαδή η παροχή των υπηρεσιών αυτών ήταν αξιωματικά ορθολογικό να γίνεται από μια και μόνο επιχείρηση.

Η αιτία για την αποδοχή του παραπάνω αξιώματος ήταν το πολύ υψηλό κόστος που απαιτούσε η δημιουργία των αναγκαίων υποδομών για να παρασχεθούν οι υπηρεσίες αυτές. Όπως είναι φυσικό, στην περίπτωση του ανταγωνισμού, έπρεπε να δημιουργηθούν πολλαπλές υποδομές, τόσες, όσες και οι ανταγωνίστριες εταιρείες. Κάτι τέτοιο, όμως, ήταν έξω από κάθε οικονομική και πρακτική δυνατότητα. Τα φυσικά μονοπώλια με τις δυνατότητες της τότε τεχνολογίας αποτέλεσαν ορθολογική επιλογή, η οποία υπήρξε λειτουργικά αποδοτική, πολλά χρόνια. Τα φυσικά μονοπώλια, ιδιωτικά ή δημόσια, έπαιξαν σημαντικό ρόλο στην παροχή, πρώτη φορά, των υπηρεσιών που προαναφέραμε, γιατί είχαν ως πλεονεκτήματα: τις οικονομίες κλίμακας από τη δημιουργία μιας και μόνον υποδομής, το χαμηλό επιχειρησιακό ρίσκο από την έλλειψη ανταγωνισμού. Είχαν δηλαδή όλες τις προϋποθέσεις για να πραγματοποιήσουν επενδύσεις υψηλού κόστους. Στην αρχή, τα μονοπώλια ήταν ιδιωτικά και είχαν τα εξής βασικά χαρακτηριστικά: κίνητρο το κέρδος, παροχή υπηρεσιών χωρίς μηχανισμούς ασφαλείας για τους καταναλωτές, ως προς την ποιότητα και το κόστος, μη υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας, (Universal Service Obligation, USO. Βλέπε κεφάλαιο 5 περί Δημόσιας επιχειρήσεως στην Ε.Ε.), δηλαδή παροχή υπηρεσίας σε κάθε πολίτη που θα την ζητούσε, και υψηλή επιχειρηματική ασφάλεια και αποτελεσματικότητα.

Με τέτοιες συνθήκες λειτουργίας, τα ιδιωτικά μονοπώλια πέτυχαν τους στόχους για την πραγματοποίηση υψηλών επενδύσεων και την παροχή των βασικών αυτών υπηρεσιών.

Η αδυναμία ελέγχου της ποιότητας και του κόστους, καθώς και η αδυναμία παροχής καθολικής υπηρεσίας, οδήγησε τις διάφορες κυβερνήσεις στη σταδιακή αντικατάσταση των ιδιωτικών μονοπωλίων με τα δημόσια μονοπώλια (εθνικοποιήσεις). Η εκτίμησή τους ήταν ότι τα δημόσια μονοπώλια ήταν δυνατόν να λειτουργήσουν με ελάχιστο κέρδος, και έτσι να παρέχουν καθολικές υπηρεσίες αλλά και υπηρεσίες με ποιότητα και χαμηλό τιμολόγιο. Για το λόγο αυτόν τα δημόσια μονοπώλια ονομάσθηκαν και οργανισμοί κοινής ωφέλειας. Στην αρχή, τα δημόσια μονοπώλια τα πήγαν καλά. Με την πάροδο όμως του χρόνου, ενεφάνησαν συστηματική αύξηση των δαπανών λειτουργίας τους και μείωση της αποτελεσματικότητάς τους.

Το φαινόμενο αυτό δεν εμφανίστηκε μόνο στην Ελλάδα, αλλά σε όλες τις χώρες. Στην Ελλάδα απλώς κατέστη πιο έντονο.

Βασικές αιτίες της χαμηλής αποτελεσματικότητας των δημοσίων μονοπωλίων είναι οι εξής:

•     Η έλλειψη αναφορών για το ποιο είναι σωστό ή λάθος, που δημιουργείται από την έλλειψη ανταγωνισμού.

•     Η στελέχωση, τουλάχιστον της διοικήσεως κορυφής, με πολιτικά κριτήρια, τα οποία στη συνέχεια εφαρμόστηκαν και για τη στελέχωση όλων των επιπέδων διοικήσεως, ακόμη και για τη χρησιμοποίηση εκτάκτων εργατών.

•     Οι παρεμβάσεις στο έργο της διοικήσεως και των στελεχών, εξωτερικών παραγόντων, όπως των κυβερνήσεων, των κομμάτων και των συνδικαλιστών.

•     Η πολλαπλή επικάλυψη αρμοδιοτήτων, που έφτασε να είναι βαθμού Ν-1 για το Ν επίπεδο διοικήσεως.

•     Η αντιμετώπιση των προβλημάτων των εργαζομένων με κριτήρια διάφορα της εργασίας τους. Το τελευταίο δημιούργησε τη δικαιολογημένη πεποίθηση στους εργαζόμενους ότι η εξέλιξή τους στην επιχείρηση ελάχιστα είχε σχέση με την εργασία που προσέφεραν σ' αυτήν

Αποτέλεσμα της χαμηλής παραγωγικότητας ήταν η παροχή υπηρεσιών χαμηλής ποιότητος, ή και η δημιουργία ελλειμμάτων, που καλυπτόταν με επιδότηση από τον κρατικό προϋπολογισμό.

Στον ΟΤΕ, συνέβη μόνο το πρώτο. Σε άλλες όμως επιχειρήσεις, π.χ. τον ΟΣΕ, συνέβησαν και τα δύο, δηλαδή και χαμηλή ποιότητα υπηρεσιών, και έλλειμμα στη λειτουργία, το οποίο εκαλύφθη από τον κρατικό προϋπολογισμό.

Τελικά, η αύξηση του κόστους λειτουργίας επέφερε ζημίες μεγαλύτερες από τις οικονομίες κλίμακας, που εξασφαλίζει η μονοπωλιακή παροχή. Από τη στιγμή που οι ζημιές, από τη λειτουργία, άρχιζαν να γίνονται μεγαλύτερες από τα οφέλη της μονοπωλιακής παροχής, ήταν επόμενο να αρχίσουν οι διαδικασίες αναθεωρήσεως των απόψεων για τα λεγόμενα φυσικά μονοπώλια. Οι πρώτες σκέψεις εκκίνησαν από τις ΗΠΑ, και περιέλαβαν στην αρχή την υβριδική, και αργότερα την πλήρη απελευθέρωση των φυσικών μονοπωλίων. Μια άλλη χώρα, που έκανε πράξη τις σκέψεις αυτές, ιδιαίτερα στον τομέα των τηλεπικοινωνιών, ήταν η Ιαπωνία.

Για να γίνει κατανοητή η έννοια της υβριδικής ή μερικής απελευθέρωσης, θα αναφερθούμε στο παράδειγμα των σιδηροδρόμων. Οι σιδηρόδρομοι ανέκαθεν, ακόμη και στην Ελλάδα, ταξινομούσαν τις δραστηριότητες σε δύο κατηγορίες: στο δίκτυο και την κίνηση, όπως έλεγαν παλιά τις υπηρεσίες μεταφοράς.

Η βασική σκέψη ήταν ότι από τις παραπάνω δύο δραστηριότητες έντονα χαρακτηριστικά φυσικού μονοπωλίου υπάρχουν μόνο στο δίκτυο, ενώ, αντίθετα, η παροχή υπηρεσιών θα μπορούσε να γίνει από πολλές επιχειρήσεις που θα χρησιμοποιούν το ίδιο δίκτυο και θα λειτουργούν ανταγωνιστικά.

Η υβριδική αυτή απελευθέρωση έχει πολλές ομοιότητες με τη χρήση των εθνικών οδών, των αεροδρομίων και των λιμανιών, όχι μόνον από τους ιδιοκτήτες των υποδομών αυτών, αλλά από πολλούς χρήστες, που λειτουργούν ανταγωνιστικά. Αλίμονο, αν κάθε αεροπορική εταιρεία είχε τον αερολιμένα της ή αν κάθε εταιρεία οδικών μεταφορών, τους δικούς της δρόμους.

Η υβριδική απελευθέρωση προωθήθηκε, τα τελευταία χρόνια, γιατί τώρα μόλις εξασφαλίσθηκε η τεχνολογία, η οποία θα μπορούσε να πραγματοποιήσει το συντονισμό και τη διοίκηση πολλών επιχειρήσεων, που θα χρησιμοποιούσαν κοινή υποδομή και θα παρείχαν ανταγωνιστικά υπηρεσίες ή αγαθά.

Τα ανάλογα ισχύουν και για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας. Στον τομέα αυτόν, η μεταφορά και η διανομή έχουν έντονα τα χαρακτηριστικά του φυσικού μονοπωλίου και θα παραμείνουν στο μονοπώλιο, η παραγωγή, όμως, προβλέπεται να γίνει με συνθήκες ανταγωνισμού, αφού κάτι τέτοιο εξασφαλίζεται από τη σημερινή τεχνολογία.

 

2.     ΣΥΓΧΩΝΕΥΣΕΙΣ

Ο στρατηγικός δυναμισμός που έχουν επιδείξει οι επιχειρήσεις αλλά και τα οικονομικά αποτελέσματα τα οποία ενίοτε επιτυγχάνονται μέσω των εξαγορών και συγχωνεύσεων (Ε+Σ) δεν θα μπορούσαν να αφήσουν ασυγκίνητους τους έλληνες επιχειρηματίες. Οι τελευταίοι, με αρκετή καθυστέρηση στην αναγκαία μεταμόρφωση της εταιρικής τους κουλτούρας και παράλληλα με εμφανείς δυσκολίες στο στάδιο της λειτουργικής ενοποίησης, προσπαθούν να προλάβουν το «τρένο» της σύγκλισης και της ανάπτυξης μεγάλων επιχειρηματικών σχημάτων σε σχέση με τους ευρωπαίους κατά κύριο λόγο αλλά και τους διεθνείς ανταγωνιστές τους. Το πρώτο «κύμα» εξαγορών και συγχωνεύσεων που λαμβάνει χώρα κατά την περίοδο 1998-00 στην Ελλάδα αποτελεί την έμπρακτη προσπάθεια των εγχώριων επιχειρήσεων να απαντήσουν και να προσαρμοστούν αποτελεσματικότερα στην παγκοσμιοποίηση των αγορών χρήματος, κεφαλαίου, αγαθών και υπηρεσιών. Οι εξαγορές και συγχωνεύσεις έχουν ως κύριο στόχο τόσο να ενισχύσουν την τάξη των εταιρικών μεγεθών όσο και να βελτιώσουν την παραγωγικότητα των επιχειρήσεων αξιοποιώντας με τον καλύτερο δυνατόν τρόπο τις κεφαλαιακές εισροές του οικονομικού κυκλώματος. Στην παγκόσμια οικονομία το πεδίο των εξαγορών και συγχωνεύσεων επιδεικνύει ένα μακρινό παρελθόν, που για την ελληνική πραγματικότητα θα πρέπει να αποτελέσει ένα υπόδειγμα λειτουργίας για επιτυχείς εξαγορές και συγχωνεύσεις, αλλά και ταυτόχρονα ένα μοντέλο στο οποίο θα μπορούσαν να βασιστούν οι εγχώριες επιχειρήσεις για τη μεγιστοποίηση των θεσμικών, οικονομικών και άλλων ωφελειών τους από παρόμοιες κινήσεις.

Παρά το μακρινό παρελθόν των εξαγορών και συγχωνεύσεων σε παγκόσμιο επίπεδο και τη συσσωρευμένη εμπειρία που έχει δημιουργηθεί, ακόμη και σήμερα η επιτυχία μιας τέτοιας επιχειρηματικής κίνησης δεν μπορεί να θεωρείται δεδομένη και ακίνδυνη καθώς επηρεάζεται από πολλούς παράγοντες, τόσο εσωτερικούς όσο και εξωτερικούς ως προς το περιβάλλον της επιχείρησης. Είναι πιθανόν αρκετοί από αυτούς τους παράγοντες που ρυθμίζουν όχι μόνο το θεσμικό αλλά και το λειτουργικό πλαίσιο μιας εξαγοράς και συγχώνευσης να βρίσκονται εκτός ελέγχου ή αρμοδιότητας της ενδιαφερόμενης ή συμβαλλόμενης επιχείρησης. Παρά το γεγονός ότι τα ποσοστά επιτυχίας των εξαγορών και συγχωνεύσεων διαφέρουν από οικονομία σε οικονομία ή από μελέτη σε μελέτη (χωρίς βέβαια να εξαιρούνται οι περιπτώσεις που αφορούν κινήσεις μεταξύ επιχειρήσεων διαφορετικών χωρών), όλες οι αναφορές καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι ένα μεγάλο ποσοστό των εξαγορών και συγχωνεύσεων, της τάξεως άνω του 50%, δεν επιτυγχάνει τους ουσιαστικούς στόχους (όπως οικονομίες κλίμακας, έλεγχος λειτουργικού κόστους κτλ.) που είχαν τεθεί εξαρχής. Με άλλα λόγια, πέρα από την επίτευξη του μεγάλου οικονομικού μεγέθους μέσω των εξαγορών και συγχωνεύσεων, σε επίπεδο υλοποίησης λειτουργικών αποτελεσμάτων παρατηρείται μια υψηλού βαθμού δυσκολία, καθώς αναμφίβολα απαιτείται μεγάλο χρονικό διάστημα προκειμένου να συντονιστούν οι ως τότε χωριστές επιχειρήσεις σε μία ενιαία οντότητα. Τα προβλήματα για την ομαλή ολοκλήρωση μιας εξαγοράς και συγχώνευσης δεν είναι μόνο θεσμικά, οικονομικά ή λειτουργικά. Ο ανθρώπινος παράγοντας, οι ομάδες διαχείρισης και διοίκησης των προς εξαγορά και συγχώνευση επιχειρήσεων, ο βαθμός συγγένειας στις κουλτούρες και στις φιλοσοφίες μεταξύ δύο ή περισσοτέρων επιχειρήσεων, οι συνθήκες που επικρατούν στο διεθνές οικονομικό περιβάλλον, αλλά και οι ενδεχόμενες εσωτερικές αδυναμίες που υφίστανται στο μικροοικονομικό περιβάλλον της εκάστοτε επιχείρησης, είναι ικανά να αποτελέσουν ζητήματα καθοριστικής σημασίας για την επιτυχία των εξαγορών και συγχωνεύσεων.

Οι κινητήριες δυνάμεις της απόφασης για εξαγορές και συγχωνεύσεις παραμένουν η ενδυνάμωση των εταιρικών σχημάτων, η εκμετάλλευση συνεργειών, αλλά και η αναζήτηση οικονομιών κλίμακας και φάσματος οι οποίες οδηγούν σε αύξηση της παραγωγικότητας και σε μείωση του μοναδιαίου κόστους λειτουργίας της επιχείρησης. Ειδικότερα οι οικονομίες κλίμακας μπορούν να εμφανισθούν σε αρκετούς κλάδους μιας οικονομίας ή τομείς της παραγωγικής δραστηριότητας, όπου όμως, για τη μεγιστοποίηση των όποιων ωφελειών τους, απαραίτητη προϋπόθεση είναι η ενίσχυση του μεγέθους της επιχείρησης.

Ως γνωστόν, οι εξαγορές και συγχωνεύσεις δεν αφορούν ένα απλό άθροισμα πολλών οργανισμών. Οι συνέργειες που δημιουργούνται προσφέρουν το «παράδοξο» αποτέλεσμα «1+1=3». Το «άθροισμα» δύο διαφορετικών οργανισμών που συνενώνονται και δημιουργούν έναν νέο ενοποιημένο φορέα, ο οποίος συνδυάζει τα χαρακτηριστικά των δύο προγενεστέρων, συνοδεύεται με επιπρόσθετα οφέλη. Με τον τρόπο αυτόν αναπτύσσονται ή και ανακαλύπτονται νέα στοιχεία που πιθανόν ως τη χρονική στιγμή της εξαγοράς και συγχώνευσης να παρέμεναν άγνωστα και μη αξιοποιήσιμα, με την οικονομική έννοια του όρου (για παράδειγμα, η συνένωση δύο εργοστασίων ενδεχομένως να οδηγήσει σε μείωση των παγίων περιουσιακών στοιχείων, σε επιπρόσθετες βάρδιες τους εργαζομένους αυτών, αλλά και σε κατανομή του υπολοίπου προσωπικού σε χρησιμότερες θέσεις απασχόλησης ή ακόμη και σε περικοπή του). Από την άλλη πλευρά, εμφανίζεται ο κίνδυνος στις περιπτώσεις εκείνες όπου η συγχώνευση γίνεται αποκλειστικά με το κριτήριο της μεγέθυνσης και με έλλειψη στρατηγικού οράματος να δοκιμάζονται οι προοπτικές του όλου εγχειρήματος με αβέβαιο τρόπο και να προκαλούνται αρνητικές επιδράσεις στη χρηματιστηριακή συμπεριφορά των αντιστοίχων μετοχών.

Εκτός από την οικονομική διάσταση του θέματος, τα εμπλεκόμενα μέρη-εταιρείες αντιμετωπίζουν συχνά και το κοινωνικό κόστος της εκάστοτε εξαγοράς και συγχώνευσης. Οι επιχειρήσεις βρίσκονται από τη μία στιγμή στην άλλη αντιμέτωπες με ζητήματα διαχείρισης υπερβάλλοντος προσωπικού και βεβαίως με τις κοινωνικές συνέπειες που απορρέουν από μια τέτοια πρωτοβουλία. Με άλλα λόγια, οι ίδιες οι επιχειρήσεις, εκτός από τα πιθανά οικονομικά και νομικά (σε περίπτωση που τίθεται θέμα μονοπωλιακής δύναμης) προβλήματα που θα αντιμετωπίσουν στην υλοποίηση των στόχων τους, θα πρέπει να υπερβούν τα όποια κοινωνικά προβλήματα δημιουργηθούν ενδεχομένως από την εκάστοτε εξαγορά και συγχώνευση. Επιπροσθέτως, σε πολλές περιπτώσεις παρατηρούνται και άλλης φύσεως προβλήματα, όπως εκείνα τα οποία σχετίζονται με την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται συνεχείς τριβές μεταξύ των επιχειρήσεων και των τοπικών αρχών, καθώς και μεταξύ των πρώτων και των οργανώσεων προστασίας του περιβάλλοντος, εξελίξεις που μπορούν να οδηγήσουν σε αποτυχία τα εν λόγω επιχειρηματικά σχέδια.

(Ο κοινωνικός χαρακτήρας και οι άλλης φύσης παρενέργειες των εξαγορών και συγχωνεύσεων δεν αποτελούν το επίκεντρο του παρόντος κειμένου.)

Θα πρέπει να τονιστεί ότι σε πολλές περιπτώσεις οι εξαγορές και συγχωνεύσεις στηρίζονται σε a priori υποθέσεις που χαρακτηρίζονται αρκετά αισιόδοξες ή ίσως υπερβολικές. Επίσης έχει παρατηρηθεί ότι στην έλευση κάθε τέτοιου γεγονότος επικρατεί αρχικά ένας άκρατος ενθουσιασμός και «προκαλούνται» φαινόμενα κατά τα οποία οι μετοχές των αντιστοίχων εταιρειών κινούνται έντονα ανοδικά στο Χρηματιστήριο αμέσως όταν ανακοινώνονται φιλόδοξοι σχεδιασμοί και επιχειρηματικά σχέδια για μελλοντικές εξαγορές και συγχωνεύσεις. Στη συνέχεια, όμως, όταν μια εξαγορά και συγχώνευση προχωρήσει και αρχίσει να λαμβάνει «σάρκα και οστά», τότε εμφανίζονται εκείνα τα προβλήματα τα οποία αρχικώς είχαν υποτιμηθεί, είτε ηθελημένα είτε αθέλητα, από τις διοικήσεις των συμβαλλομένων επιχειρήσεων, με τις αντίστοιχες αρνητικές επιπτώσεις στους μετόχους αλλά και στα οικονομικά αποτελέσματα των δύο ή περισσοτέρων μερών. Με άλλα λόγια, δηλαδή, η «μεταμόρφωση» της αρχικής αισιοδοξίας σε μελλοντική ανησυχία και προβληματισμό αποτελεί συχνό φαινόμενο των επιχειρήσεων που επιδεικνύουν ενεργό δραστηριότητα σε εξαγορές και συγχωνεύσεις. Ο προβληματισμός αυτός, όμως, δημιουργεί με τη σειρά του μια νέα αλυσίδα ζητημάτων που χρήζουν προσοχής από τη νέα πλέον διευρυμένη ή μη διοίκηση της επιχείρησης, γιατί αποτελούν πηγές κινδύνων για τη μελλοντική ανάπτυξη και μεγέθυνσή της. Κατά συνέπεια, είναι πιθανόν να προκύψει ένας φαύλος κύκλος, με αποτέλεσμα η επιχείρηση να μην προλάβει να εστιάσει στα ουσιαστικά και επείγοντα θέματα που την απασχολούν και με φυσική συνέπεια τόσο την αποδιοργάνωση των λειτουργιών όσο και την καθυστέρηση στη λήψη των στρατηγικών αποφάσεών της.

Οι ανακατατάξεις τις οποίες προκάλεσε η παγκοσμιοποίηση των αγορών σε παράλληλη δράση με την αναγκαιότητα για γοργή προσαρμογή των επιχειρήσεων στις νέες οξύτατες συνθήκες ανταγωνισμού που προϋποθέτουν διευρυμένα εταιρικά σχήματα οδήγησαν ως παράγοντες σε διαδοχικές επιχειρηματικές συμπράξεις μεγάλου βεληνεκούς τόσο μέσα στις ίδιες χώρες (π.χ. MCI και Sprint στις τηλεπικοινωνίες, UBS και Swiss Bank Corporation στις τράπεζες) όσο και μεταξύ διαφορετικών χωρών ή διαφορετικών ηπείρων (Daimler Benz και Chrysler στη βιομηχανία αυτοκινήτων). Από τα παλαιότερα δε χρόνια η απελευθέρωση του διεθνούς εμπορίου «άνοιξε» τα σύνορα για τις επιχειρήσεις και κατήργησε τους περιορισμούς στην παραγωγική και εμπορική δραστηριότητά τους. Επίσης οι νέες συνθήκες που δημιουργήθηκαν από τη λεγόμενη παγκοσμιοποίηση προσέφεραν πλήθος επιχειρηματικών ευκαιριών και ταυτόχρονα αύξησαν τις ανάγκες των επιχειρήσεων σε κεφάλαια με σκοπό την ενδυνάμωση τόσο της χρηματοοικονομικής δομής τους όσο και της διαπραγματευτικής ικανότητάς τους απέναντι στις «εν δυνάμει» ανταγωνίστριες επιχειρήσεις. Κατά συνέπεια, στο σημερινό περιβάλλον η βελτίωση της παρουσίας των επιχειρηματικών μονάδων στο διεθνές εμπόριο με την ενίσχυση των δικτύων παραγωγής, διανομής και προώθησης των αγαθών και υπηρεσιών τους θα πρέπει να θεωρείται σχεδόν επιβεβλημένη. Είναι ενδεικτικό ότι σταδιακά παύουν να υπάρχουν αμερικανικές, γερμανικές ή ιαπωνικές επιχειρήσεις, καθώς η χώρα προέλευσης χάνει το «νόημά» της όταν πρόκειται για πολυδαίδαλους ομίλους εταιρειών, οι οποίοι ενδεικτικά, από τη μία πλευρά, μπορούν να διαθέτουν χρηματοοικονομικά κέντρα στις ανεπτυγμένες οικονομίες (Β. Αμερικής ή Ευρώπης) και, από την άλλη πλευρά, να κατέχουν εργοστασιακές μονάδες σε χώρες της Ασίας ή της Αφρικής. Αναμφίβολα, λοιπόν, η απελευθέρωση των αγορών καθιστά επιθετικότερες τις μεγάλες επιχειρήσεις κάθε παραγωγικού κλάδου και επιτάσσει την ταχύτερη αναζήτηση εταιρειών «στόχων» στο παγκόσμιο περιβάλλον ανταγωνισμού.

Οι σημαντικές τεχνολογικές αλλαγές είναι ένα ακόμη καθοριστικό στοιχείο για την εξέλιξη των εξαγορών και συγχωνεύσεων, αφού μέσω αυτών γίνεται με σαφέστερο τρόπο αντιληπτή η ανάγκη ταχείας ανάπτυξης και αναδιάταξης της οργανωτικής δομής των επιχειρήσεων που θέλουν να διασφαλίσουν έναν διεθνοποιημένο ρόλο. Η συνεχιζόμενη «επανάσταση» της τεχνολογίας με την παράλληλη ανάπτυξη των εφαρμογών δικτύων και των τηλεπικοινωνιών εντείνει τις συνθήκες του ανταγωνισμού αναγκάζοντας ακόμη και τις μη συναφείς με τον τομέα της πληροφορικής εταιρείες να εξαπλώσουν τις δραστηριότητές τους σε αυτούς τους υποσχόμενους αλλά και ζωτικής σημασίας τομείς. Η δε εξάπλωση του Διαδικτύου (Internet) αποτελεί ένα σημαντικά αναπτυσσόμενο τμήμα των πωλήσεων και των κερδών των επιχειρήσεων, αλλά και έναν τρόπο άμεσης επαφής της επιχείρησης με ανταγωνιστές, συμμάχους, καταναλωτές και προμηθευτές της σε καθημερινή βάση. Το γεγονός αυτό αναγκάζει πολλές επιχειρήσεις να αναζητήσουν εταιρείες «στόχους» που διαθέτουν ανεπτυγμένη τεχνογνωσία στο πεδίο του κυβερνοχώρου (cybernet) και οι οποίες μπορούν να τους επιλύσουν σοβαρά προβλήματα δραστηριοποίησής τους σε ένα άκρως ανταγωνιστικό περιβάλλον.

Σε κάθε περίπτωση, στην Ελλάδα το φαινόμενο των εξαγορών και συγχωνεύσεων δημιουργεί ένα νέο και σε μεγάλο βαθμό άγνωστο σκηνικό στο εγχώριο οικονομικό γίγνεσθαι, αφού τα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα των επιχειρηματικών συμπράξεων που έχουν λάβει χώρα ως σήμερα δεν μπορούν εύκολα να εκτιμηθούν. Επίσης η δυναμική της ελληνικής αγοράς αναμφίβολα δεν έχει εξαντλήσει όλα τα περιθώρια ανάπτυξης και προόδου που μπορεί να εμφανίσει στον τομέα των εξαγορών και συγχωνεύσεων. Η εξαγορά μονάδων που βρίσκονται υπό τον έλεγχο του ευρύτερου δημόσιου τομέα, στα πλαίσια της πολιτικής των ιδιωτικοποιήσεων, αλλά και η απαρχή των συνεργασιών με τη συγχώνευση μεταξύ της Εθνικής Τράπεζας της Ελλάδος και της θυγατρικής της, της Κτηματικής Τράπεζας, αποτέλεσαν χαρακτηριστικά παραδείγματα της πρώτης και ουσιαστικά πρώιμης φάσης των ελληνικών εξαγορών και συγχωνεύσεων. Ιδιαίτερο γνώρισμα εκείνης της περιόδου (πρώτο εξάμηνο 1998) ήταν ο άμεσος έλεγχος από την πλευρά του κράτους των διαδικασιών που ελάμβαναν χώρα, καθώς ο ιδιωτικός τομέας έδειχνε διστακτικός στην υλοποίηση μεγάλου βεληνεκούς εξαγορών και συγχωνεύσεων. Από την άλλη πλευρά, οι όποιες κινήσεις έρχονταν αντιμέτωπες με την ανυπαρξία ενός δοκιμασμένου στην ελληνική πραγματικότητα θεσμικού πλαισίου ρύθμισης των σχετικών αυτών διαδικασιών, κυρίως στις περιπτώσεις των επιθετικών εξαγορών και συγχωνεύσεων, με αποτέλεσμα την εν γένει αβεβαιότητα γύρω από την ομαλή λειτουργία του τότε υπάρχοντος πλαισίου. Το αναγκαίο αυτό θεσμικό πλαίσιο, τελικά με αρκετή καθυστέρηση, έλαβε «σάρκα και οστά» προς το δεύτερο εξάμηνο του 1999 με τη μορφή προεδρικού διατάγματος. Ο νέος δυναμισμός που θα παρατηρηθεί στην ελληνική οικονομία εν μέσω των αναβαθμισμένων κανόνων παιχνιδιού θα έχει ως αποτέλεσμα πολλές επιχειρήσεις που θα εισέλθουν στην ελληνική κεφαλαιαγορά να κινηθούν με άκρως επιθετικό προσανατολισμό (για παράδειγμα, με εξαγορές μικρότερων μη εισηγμένων επιχειρήσεων κτλ.) ώστε να αντεπεξέλθουν ως πρωταγωνιστές στον επερχόμενο εντεινόμενο ανταγωνισμό.

Ειδικότερα ο ρόλος του κράτους στις εξαγορές και συγχωνεύσεις είναι βαρυσήμαντος όχι μόνο στη ρύθμιση του κανονιστικού πλαισίου αλλά και στην παροχή κινήτρων ή αντικινήτρων αντιστοίχως στις επιχειρήσεις. Η ύπαρξη των κινήτρων προς αυτή την κατεύθυνση συνδέεται με την έννοια της εγχώριας αγοράς η οποία υποχωρεί σταδιακά αναδεικνύοντας σε κυρίαρχο οικονομικό και πολιτισμικό πρωταγωνιστή μια ενωμένη και «εν δυνάμει ενιαία» ευρωπαϊκή ή παγκόσμια αγορά. Κατά συνέπεια, η μεγάλη αυτή αγορά που δημιουργείται ορίζει τους κανόνες του νέου γενικευμένου πλαισίου ανταγωνισμού και εταιρικής επιβίωσης, στον βωμό του οποίου αλλάζουν επιχειρηματικές φιλοσοφίες, «γκρεμίζονται» ταμπού και αναπροσαρμόζονται στρατηγικές προτεραιότητες. Ενδεικτικά στην Ευρωπαϊκή Ενωση η δημιουργία της ζώνης του ευρώ αποτελεί αναμφισβήτητα ένα σημαντικό βήμα στη διαδικασία της πλήρους απελευθέρωσης των διασυνοριακών συναλλαγών, θέτοντας τους επιχειρηματικούς οργανισμούς προ των πυλών της ανάπτυξης μέσω των εξαγορών και συγχωνεύσεων.

Ο «ανταγωνισμός» μεταξύ των Ηνωμένων Πολιτειών, της Ευρωπαϊκής Ενωσης και της Ασίας ­ πρόκειται για τους τρεις μεγαλύτερους πόλους της παγκόσμιας οικονομίας ­ προσδιορίζει σε μεγάλο βαθμό και τις πρωτοβουλίες που λαμβάνονται από τις επιχειρήσεις στο διεθνές πεδίο εταιρικής δράσης. Με τη σειρά του το φαινόμενο αυτό επιβάλλει στις ελληνικές μονάδες να κινηθούν προς την ίδια κατεύθυνση και μάλιστα με μεγαλύτερη ταχύτητα. Εδώ βέβαια θα πρέπει να υπογραμμισθεί ότι το γεγονός αυτό λαμβάνει χώρα με αρκετή καθυστέρηση, ως αποτέλεσμα των εμφανών διαρθρωτικών αδυναμιών της ελληνικής οικονομίας να ακολουθήσει τα βήματα των διεθνών εξελίξεων, αλλά και ως απόρροια της «σφιχτής» επενδυτικής ή επιχειρηματικής κουλτούρας που κυριαρχούσε επί ιδιαίτερα μεγάλη σειρά ετών στην ελληνική πραγματικότητα.

Η εμπειρία στον τομέα των εξαγορών και συγχωνεύσεων φανερώνει ότι η ελληνική αγορά βρίσκεται ακόμη στη φάση της εσωτερικής αναδιάταξης των εταιρικών δυνάμεών της, χωρίς να έχει λάβει χώρα το τελικό αποτέλεσμα σε επίπεδο λειτουργικής αποδοτικότητας των εν λόγω κινήσεων. Παράλληλα θα πρέπει να θεωρείται βέβαιον ότι θα ακολουθήσει μια δεύτερη περίοδος, στην οποία οι διασυνοριακές συνεργασίες θα είναι εντονότερες και ασφαλώς με μεγαλύτερη συχνότητα εμφάνισης, οπότε οι ελληνικοί όμιλοι, έχοντας προηγουμένως «τακτοποιήσει» τις εγχώριες ισορροπίες τους, θα προβάλλουν ως αγοραστές ή και ως ελκυστικοί στόχοι εξαγοράς. Στη δεύτερη φάση, λοιπόν, θα πρέπει να αναμένονται σημαντικές διαφοροποιήσεις καθώς μέσα από τις επιχειρηματικές συμπράξεις θα προκύψουν ελληνικής προέλευσης όμιλοι, οι οποίοι όμως θα υπερβαίνουν τα εθνικά ή γεωγραφικά όρια, διεισδύοντας κατ' αρχήν στις αγορές της Βαλκανικής αλλά και της Ενωμένης Ευρώπης.

Ενα ενδεχομένως τελευταίο ζήτημα το οποίο προκύπτει ως άξονας προβληματισμού γύρω από το λεγόμενο «κύμα» εξαγορών και συγχωνεύσεων είναι ο βαθμός στον οποίο οι τελευταίες δύναται να οδηγήσουν σε ολιγοπωλιακής ή και μονοπωλιακής διάρθρωσης αγορές (π.χ., η περίπτωση της Microsoft στον τομέα του λειτουργικού περιβάλλοντος), τουλάχιστον με τη θεωρητική έννοια του όρου (εξαιτίας ακριβώς του μεγαλύτερου εταιρικού μεγέθους που δημιουργείται). Σε αυτές τις καταστάσεις της ολιγοπωλιακής συνήθως συγκέντρωσης το σημαντικότερο ποσοστό της παραγωγικής δραστηριότητας ελέγχεται από έναν μικρότερο αριθμό μεγαλύτερων (σε σχέση με το παρελθόν) επιχειρήσεων, γεγονός το οποίο θα μπορούσε θεωρητικά να οδηγήσει σε ανεπιθύμητες καταστάσεις ανταγωνισμού και πολιτικής τιμών, με αρνητικές οικονομικές συνέπειες για το σύνολο της οικονομίας. Τα ερωτήματα, λοιπόν, που εύλογα ένας παρατηρητής των ταχύτατων αυτών εξελίξεων μπορεί να απευθύνει είναι τα ακόλουθα:

- Πόσο μπορούν οι συμβαλλόμενες επιχειρήσεις να διαμορφώνουν τις τιμές και τις ποσότητες των προϊόντων τους;

- Πώς πρέπει να αντιδρούν οι αρμόδιες Επιτροπές Ανταγωνισμού και με ποια μέσα στις περιπτώσεις όπου προκαλούνται ολιγοπωλιακές καταστάσεις;

- Πόσο ευέλικτο ή άκαμπτο θα πρέπει να είναι το θεσμικό πλαίσιο σε ένα ταχύτατα μεταβαλλόμενο και διεθνοποιημένο περιβάλλον;

- Είναι πιθανόν οι Επιτροπές Ανταγωνισμού να οδηγηθούν σε λανθασμένα συμπεράσματα σχετικά με τις εξαγόμενες ισορροπίες των επιχειρηματικών συμπράξεων και, αν ναι, ποια πρέπει να είναι η αντίδραση των θιγομένων επιχειρήσεων;

 

 3.     Θεσμοί-Αρχές, διαμόρφωσης δικτύων λειτουργίας, συνεργασίας και ανταγωνισμού της αγοράς

Για 20 περίπου χρόνια η οικονομική σκέψη χόρεψε και αυτή στο γνωστό διλημματικό σκοπό: Το παρεμβατικό κράτος ή οι ελεύθερες αγορές προωθούν από τη σκοπιά της οικονομίας την ανάπτυξη;

Στο τέλος του 2000, έχουμε ένα όγκο πληροφοριών, ένα πλούτο προβληματισμού, γόνιμες θεωρητικές αναζητήσεις και πλούσιες εμπειρίες. Δεν θα είναι υπερβολή να πούμε ότι υπάρχει πλέον η βάση για να διαμορφωθεί ένα consensus, το οποίο σε τελική ανάλυση θα επιχειρεί την υπέρβαση των όρων του παλαιού διλήμματος όπως αυτό ιδιαιτέρως στο χώρο της οικονομίας αντιμετωπίζεται.

Στο μέτρο που οι οικονομικοί και άλλοι επιστήμονες είναι σε θέση να εκφράσουν κάτι σχετικά με το τι προωθεί την ανάπτυξη σε μια κοινωνία παράλληλα με την οικονομική ανάπτυξη, τότε η μόνη προϋπόθεση είναι οι απόψεις αυτές να εντάσσονται σε ένα πλαίσιο που θα εμπεριέχουν και τις ακόλουθες πολιτικές:

- Μακροοικονομική σταθερότητα

- Δημοσιονομική πειθαρχία

- Προσδιορισμένα και εξασφαλισμένα δικαιώματα ιδιοκτησίας

- Τη μεγαλύτερη δυνατή απρόσκοπτη λειτουργία της αγοράς

- Ελεύθερο εμπόριο

- Ευρεία φορολογική βάση με σχετικά χαμηλούς φορολογικούς συντελεστές

- Σταθερό, πρακτικό και ανταποδοτικό φορολογικό σύστημα

- Περιορισμένο, στρατηγικά σκεπτόμενο, ορθολογικά οργανωμένο και αξιόπιστο κράτος

- Ανεξάρτητοι θεσμοί, που θα υπηρετούν το δημόσιο συμφέρον και όχι επι μέρους συμφέροντα

- Πολιτική σταθερότητα

- Επιχειρηματική νοοτροπία

Εάν εξετάσουμε το σύνολο της βιβλιογραφίας, θα δούμε ότι είτε έμεσσα είτε άμεσσα για τις πολιτικές που προαναφέραμε, σε γενικές γραμμές υπάρχει μια ευρεία συμφωνία μεταξύ των επιστημόνων ανεξαρτήτων άλλων διαφορών ή και αυτών που αφορούν την πολιτική.

Εν τούτοις όμως η υλοποίηση των πολιτικών αυτών που υπάρχει συμφωνία φαίνεται ότι δεν είναι εύκολη υπόθεση.

Για την οικονομία όσο σημαντικό γίνεται το ερώτημα σχέσης δημοσίου και ιδιωτικού τόσο δυσκολεύονται και οι έγκυρες απαντήσεις. Πράγματι είναι δύσκολη έως αδύνατη η γενίκευση πάνω στο θέμα αυτό. Για κάθε περίπτωση που χρησιμοποιήθηκαν κάποια εμπειρικά δεδομένα, υπήρξε τουλάχιστον ένα αντιπαράδειγμα.

Στις σημερινές συνθήκες απαιτούνται πλέον ακόμη και για την παραγωγή ή προσφορά από το δημόσιο του «δημόσιου αγαθού» να υιοθετηθούν στοιχεία της αγοράς.

Στο παλαιό δίλημμα «δημόσιο ή ιδιωτικό αγαθό» για τα περισσότερα μέχρι τώρα παραγόμενα από το Δημόσιο, η απάντηση, που εμείς πιστεύουμε ότι δόθηκε εμπράκτως, είναι σε άλλες συνθήκες το ίδιο προϊόν μπορεί να παράγεται από τη μια κατηγορία και σε άλλες από την άλλη. Άρα το ίδιο αγαθό είναι δυνατό να το συναντήσουμε αλλού ως δημόσιο και αλλού ως ιδιωτικό αγαθό.

Με αυτή την προοπτική θα έρθουν στο προσκήνιο νέα πραγματικά ερωτήματα, ενδεχομένως ανάγκες για νέους θεσμούς, οι οποίοι δεν θα είναι ούτε αυστηρώς γραφειοκρατικοί ενταγμένοι στο δημόσιο, ούτε θα είναι αμιγείς μηχανισμοί της αγοράς.

Ήδη ένα νέο λεξιλόγιο, δανεισμένο από άλλους τομείς των κοινωνικών επιστημών έχει κάνει την εμφάνισή του εδώ και καιρό:

Οιωνεί αγορές, προσομοιωμένες αγορές, οιωνεί δημόσιοι οργανισμοί, αναδόμηση της αγοράς, απορρύθμιση, ανάθεση έργων με δημοπρασίες, εκχώρηση έργου κλπ.

Οι νέοι λοιπόν αυτοί θεσμοί, από οργανωτικής απόψεως, εκφράζονται από τη διάκριση μεταξύ της διεύθυνσης από τη μια μεριά και της παραγωγής- παροχής των αγαθών από την άλλη.

Αν δανεισθούμε τη γλώσσα της λεμβοδρομίας μπορούμε να αναφερθούμε αντιστοίχως στη διάκριση μεταξύ πλοήγησης και της κωπηλασίας.

Το Δημόσιο δηλ. πάνω από όλα πλοηγεί: διευθύνει και εποπτεύει χάριν του δημόσιου συμφέροντος. Θέτει στόχους, παρακολουθεί τα αποτελέσματα, δίνει οδηγίες, επιβλέπει, προλαμβάνει, παρεμβαίνει- είναι με λίγα λόγια ο στρατηγικός νούς στον τομέα το συγκεκριμένο της οικονομίας που ελέγχει τους κανόνες του ανταγωνισμού.

Η κωπηλασία ωστόσο, δηλαδή η παραγωγή της συγκεκριμένης υπηρεσίας ή αγαθού, αφήνεται αναλόγως των περιπτώσεων στον ιδιωτικό τομέα, ο οποίος, ιδανικά, θα πρέπει να λειτουργεί σε συνθήκες ανταγωνιστικής αγοράς.

Δεν μπορούμε να παραβλέψουμε ότι χάρη στις νέες τεχνολογίες, οι νέοι αυτοί θεσμοί, οι ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές, θα είναι «ευφυής» (smart): παρακολουθούν από κοντά την εξέλιξη στην αγορά και παρεμβαίνουν για το καλό του δημόσιου συμφέροντος όταν χρειάζεται. (όταν π.χ. εμφανίζονται φαινόμενα μονοπωλιακής πρακτικής ή αθέμιτου ανταγωνισμού.

Οι μορφές που παίρνει η συνύπαρξη δημόσιου και ιδιωτικού στη παραγωγή κάποιας υπηρεσίας-αγαθού είναι πολλές. Σε κάθε περίπτωση η εισαγωγή στοιχείων της αγοράς στη διοίκηση ακόμη τομέων που εξ ολοκλήρου εντάσσονται στο χώρο της Δημόσιας διοίκησης μπορεί να γίνει πολλαπλώς.

Η μέχρι τώρα διεθνής εμπειρία αποδεικνύει ότι τα πλεονεκτήματα από τις νέες μορφές συνύπαρξης Δημοσίου και Ιδιωτικού στην οικονομία είναι πολλά. Έχουμε μείωση στο κόστος των παρεχόμενων υπηρεσιών, βελτίωση της ποιότητάς των, πληρέστερο έλεγχο του Δημοσίου (αφού περισσότερο πλοηγεί και λιγότερο κωπηλατεί), αύξηση της διαφάνειας και ενθάρρυνση του στρατηγικού σχεδιασμού.

Αυτή η νέου τύπου συμμετοχή του Δημοσίου αποδίδει στο δημόσιο ένα ρόλο καταλύτη: είναι το ίδιο προξενητής φέρνοντας σε επαφή την ιδιωτική πρωτοβουλία με το σύνολο της κοινωνίας του τομέα αυτού, επιφορτίζεται με επιχειρηματικό πνεύμα, ψάχνει για νέες ευκαιρίες.

Αυτές οι αρχές έχουν συμμετοχική και αποκεντρωτική λειτουργία, ευνοούν (και αμείβουν) την καινοτομία, στηρίζονται περισσότερο σε κίνητρα παρά σε εντολές και χωρίς να απεμπολούν το δημόσιο συμφέρον, στο όνομα άλλωστε του οποίου εποπτεύον και διευθύνουν, λειτουργούν με ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια.

Οι βασικές αρχές, το κέντρο βάρους της αγοραίας αντίληψης, περιστρέφονται γύρω από τις έννοιες της οικονομικής αποδοτικότητας (efficiency) και αποτελεσματικότητας (effectiveness).

Γιατί η επιχείρηση του δημοσίου εκτός άλλων στοιχείων θεωρείται ότι αδυνατεί να λειτουργήσει με τις παραπάνω αρχές περίπου που διέπουν και τη λειτουργία των επιχειρήσεων του τομέα ιδιωτικών συμφερόντων;

Υπάρχει σήμερα πλέον η δυνατότητα να αντιμετωπισθούν αντιλήψεις που οδηγούν από το ένα άκρο στο άλλο:

- από τον πλήρη κρατικό παρεμβατισμό στην αυτοματικότητα των μηχανισμών της αγοράς

- από την απουσία του οικονομικού ορθολογισμού στην αποκλειστική χρήση του με αποτέλεσμα ανορθολογικές παρενέργειες

Το πόσο απλουστευτική είναι η αμιγώς αγοραία αντίληψη φαίνεται όχι μόνο από εκείνες τις περιπτώσεις που η παντελής απόσυρση του κράτους οδήγησε σε κρίσεις, αλλά από τον παραλογισμό της αναγωγής της οικονομικής ορθολογικότητας ως την ύψιστη αρχή που τελικά αποβαίνει στον ανορθολογισμό, ως αποτέλεσμα, ο ιδιωτικός τομέας να θέλουμε να παράξει δημόσιο αγαθό με ιδιωτικό κόστος.

Έτσι λοιπόν νέες αντιλήψεις έχουν αρχίσει να διεκδικούν την ηγεμονία στο χώρο αυτό. Ο ρόλος του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα δεν μπορεί παρά να είναι συμπληρωματικός μέσα σε ένα ανταγωνιστικό περιβάλλον.

Ο ρόλος λοιπόν αυτών των αρχών πρέπει να ενταχθεί στη προσπάθεια υπέρβασης των μειονεκτημάτων τόσο της Δημόσιας Διοίκησης όσο και της αγοραίας αντίληψης. Πρόκειται για την άποψη ότι η αρχή αυτή δεν πρέπει να λειτουργεί μονομερώς, αλλά να δημιουργεί και να συντονίζει δίκτυα παραγωγής στο συγκεκριμένο τομέα της οικονομίας. Με άλλα λόγια η διαμόρφωση ενός πλαισίου λειτουργίας σε ένα τομέα όπου η αντιμετώπιση του σχεδιασμού και της παραγωγής των υπηρεσιών ή αγαθών δεν μπορεί να είναι αποτέλεσμα της δράσης μόνο αυτού του Δημόσιου φορέα, αλλά του συντονισμού από αυτή την αρχή ενός πλήθος φορέων (κρατικών, ημικρατικών, ιδιωτικών, τοπικής αυτοδιοίκησης, συνδικαλιστικών, επιστημονικών, εθελοντικών κλπ.), κανείς από τους οποίους δεν εξουσιάζει τους άλλους.

Ο ρόλος λοιπόν αυτών των αρχών δε συνίσταται στη μονομερή παραγωγή ή υλοποίηση στόχων, που έχουν τεθεί εκ των προτέρων, αλλά στο συστηματικό συντονισμό ενός δικτύου φορέων, στο οποίο γίνεται «αγορά» συνεργασίας και ανταγωνισμού, συμπληρωματικότητας και αναγνώρισης ποιότητας. Αντιλαμβανόμαστε λοιπόν ότι με αυτό τον τρόπο αναγνωρίζουμε την πληθυντικότητα των στόχων αλλά και των συμφερόντων που αφορούν στη λειτουργία του συγκεκριμένου τομέα της οικονομίας. Αφετέρου ενισχύουμε την αποδοτικότητα στις επιχειρήσεις του τομέα και την επιχειρηματικότητα στο επίπεδο του δημοσίου φορέα που ασχολείται στον τομέα, αφού μέσω του δικτύου υπάρχουν περισσότερες πληροφορίες και αξιοποιούνται οι δεξιότητες που αναδεικνύονται με τον ανταγωνισμό στον τομέα αυτό.

Η δικτυακή αντίληψη αναδεικνύει την σημασία τόσο της πρωτοβουλίας του κράτους, των ωφελειών και των υποχρεώσεών του, όσο και της ενεργούς συμμετοχής μη κρατικών φορέων (ιδιωτικών, Τ.Α., κλπ) για την οργάνωση της λειτουργίας και της παραγωγής στο τομέα. Η παραγωγή του τελικού προϊόντος θα προκύπτει από την συστηματική αλληλεπίδραση των φορέων που συμμετέχουν στο δίκτυο. Το καθήκον λοιπόν της αρχής είναι να διευκολύνει και να προσανατολίσει αυτές τις αλληλεπιδράσεις, να είναι ο καταλύτης στις διεργασίες του οικονομικού αυτού τομέα.

Τα όσα αναφέρονται για τα δίκτυα παραγωγής στηρίζονται στη παραδοχή ότι ο πρώτιστος ρόλος της αρχής είναι να «πλοηγεί» και όχι να «κωπηλατεί».

Με άλλα λόγια πρέπει πάνω από όλα να ορίζει τους σκοπούς που υπηρετεί η λειτουργία της και να φροντίζει έτσι ώστε  η υλοποίηση να γίνεται με τον οικονομικά καλύτερο, κοινωνικά υπεύθυνο και περιβαλλοντικά προσφορότερο τρόπο.

Δεν είναι απαραίτητο το δημόσιο να εμπλέκεται αποκλειστικώς στη παραγωγή. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί είτε από την ιδιωτική πρωτοβουλία είτε από ένα συνδυασμό κρατικών και ιδιωτικών ενδιαφερόντων. 

3.1     Ρύθμιση και Ε.Ε.

Το πρότυπο λειτουργίας και εξέλιξης, των υπο συζήτηση οικονομικών τομέων, προσομοιάζει τη φιλελευθεροποίηση του ευρωπαϊκού συστήματος στο σύστημα των ΗΠΑ. Σε αντίθεση όμως με την κατάργηση του ρυθμιστικού θεσμικού πλαισίου σε διάφορους τομείς της οικονομίας στις ΗΠΑ (deregulation), το ευρωπαϊκό σύστημα εμφανίζει δύο θεμελιώδεις ιδιαιτερότητες:

-  Στις ΗΠΑ έγινε άμεση κατάργηση του ρυθμιστικού επιχειρησιακού πλαισίου, ενώ στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ακριβώς λόγω της εμπειρίας δυσλειτουργιών από την πορεία των μέτρων στις ΗΠΑ, η πορεία φιλελευθεροποίησης του θεσμικού πλαισίου γίνεται σταδιακή και ελεγχόμενη ως προς τα αποτελέσματά της στους συγκεκριμένους τομείς της οικονομίας από την εποπτεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

-  Στις ΗΠΑ, οι περισσότεροι οικονομικοί τομείς, που συζητούνται για ρυθμιστικό πλαίσιο, αποτελούντο από ιδιωτικές επιχειρήσεις και συνεπώς έχουν την εμπειρία και δυνατότητα πρόσβασης και λειτουργίας σε απελευθερωμένες αγορές, στις οποίες το κράτος ασκεί απλώς το συνήθη θεσμικό του ρόλο ως δημόσια εξουσία, χωρίς να υπεισέρχεται στα διαχειριστικά θέματα της αγοράς. Στην Ευρώπη όμως, οι μεγαλύτερες εταιρείες στους διάφορους υπό απελευθέρωση τομείς, είναι κρατικές, με αποτέλεσμα το κράτος, που οφείλει ως δημόσια εξουσία να εφαρμόσει με καθεστώς ισονομίας και ισοπολιτείας την απελευθέρωση της αγοράς, να έχει επίσης άμεσα οικονομικά και πολιτικά συμφέροντα από την ίδια τη λειτουργία, κατέχοντας είτε το σύνολο του τομέα, είτε πλειοψηφικά πακέτα μετοχών στους μεγάλους Οργανισμούς.

Με αφετηρία αυτές τις διαπιστώσεις έχει δημιουργηθεί έντονος προβληματισμός στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σχετικά με το διαχωρισμό του ρόλου του "Κράτους-Δημόσιας Εξουσίας" από εκείνον του "Κράτους-Μετόχου", καθώς και κανόνων και κριτηρίων έγκρισης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή των "κρατικών ενισχύσεων".

Είναι γεγονός ότι το πρόβλημα αυτό αγγίζει το γενικότερο πρόβλημα της ολοκλήρωσης της ενιαίας αγοράς της Ε.Ε., στο βαθμό που το κράτος-μέτοχος μπορεί να ασκεί από θέση ισχύος έμμεση ρυθμιστική παρέμβαση, στρεβλώνοντας τον ανταγωνισμό, επηρεάζοντας τις συνθήκες δραστηριότητας των επιχειρήσεων και του συγκεκριμένου τομέα τελικά, αναιρώντας με αυτόν τον τρόπο το χαρακτήρα και το περιεχόμενο της απελευθερωμένης αγοράς στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η λειτουργία του "κράτους-μετόχου".

Εξ ορισμού, οι κρατικές ενισχύσεις είναι ασύμβατες με την ενιαία αγορά, διότι στρεβλώνουν τους όρους υγιούς ανταγωνισμού στις ανταλλαγές μεταξύ των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Από την ίδια τη Συνθήκη της Ρώμης υπάρχει πρόβλεψη ποιες κρατικές ενισχύσεις θα μπορούσαν να θεωρηθούν συμβατές και κάτω από ποιες προϋποθέσεις μπορούν να παραχωρούνται στις κρατικές επιχειρήσεις (άρθρο 92).

Από τη στιγμή, λοιπόν, που εγκρίνεται κρατική επιχορήγηση για τη διάσωση και εξυγίανση μιας εταιρείας, υποτίθεται πως η κρατική ενίσχυση δεν θα επαναλαμβανόταν, θα υπάρχει καθεστώς διαφάνειας στις οικονομικές δραστηριότητες μεταξύ κράτους και εταιρείας, δεν θα διασαλεύονται οι όροι ανταγωνισμού, εξαιτίας αυτής της ενίσχυσης, μεταξύ των κρατών-μελών, ενώ το κράτος θα περιορίζεται πλέον στο ρόλο του ως μετόχου.

Διερευνώντας τα κριτήρια που η Επιτροπή εφαρμόζει και τους όρους που θέτει στις αποφάσεις για την έγκριση των κρατικών ενισχύσεων στα κράτη και στις εταιρείες-αποδέκτες των κρατικών ενισχύσεων, υιοθετείται η ακόλουθη άποψη ως ορισμός για τη μη παρέμβαση του κράτους στη διαχείριση μιας κρατικής εταιρείας, που έχει επικρατήσει στην Ευρωπαϊκή Ένωση:

Το κράτος οφείλει να έχει συμπεριφορά ταυτόσημη με εκείνη των μετόχων μιας ιδιωτικής εταιρείας και συνεπώς η λειτουργία του θα πρέπει να διέπεται από τη γενική αρχή ενός "ορθολογικού επενδυτή", δηλαδή να συμπεριφέρεται και λειτουργεί σύμφωνα με μια στρατηγική μεγιστοποίησης του κέρδους που ελπίζει ότι η εταιρεία θα του αποφέρει.

Αυτό σημαίνει ότι το κράτος, δρώντας ως μέτοχος, εναρμονίζει τη λειτουργία του και οροθετεί τις παρεμβάσεις του στο πλαίσιο της επιχείρησης ως ιδιώτης επενδυτής-μέτοχος, δηλ.:

-  Ορίζει, με κοινώς αποδεκτά αξιοκρατικά κριτήρια, διοικήσεις στην εταιρεία, τις οποίες στη συνέχεια αξιολογεί βάσει των μεσομακροπρόθεσμων στόχων που ως μέτοχος έχει θέσει.

-  Αποσυνδέει την ευρύτερη κοινωνική πολιτική, που ως δημόσια εξουσία οφείλει να προσφέρει, από την πολιτική της εταιρείας, η οποία πρέπει να προσανατολισθεί στην αντιμετώπιση του ανταγωνισμού και στη μεγιστοποίηση της κερδοφορίας της.

-  Τα συμφέροντα της επιχείρησης δεν πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τα συμφέροντα άλλων κρατικών επιχειρήσεων (Ταχυδρομεία, κρατικά διυλιστήρια, αερομεταφορές, τηλεπικοινωνίες, ηλεκτρισμού κ.λπ.), αλλά θα πρέπει να υπάρχει διαφάνεια συναλλαγών μεταξύ κρατικών επιχειρήσεων, ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν υπάρχει έμμεση πριμοδότηση και αδιαφανής κρατική επιδότηση στις οικονομικές συναλλαγές του ευρύτερου δημόσιου τομέα.

-  Η τιμολογιακή και εμπορική πολιτική, όπως και η πολιτική μισθών και προσωπικού της επιχείρησης, χαράζονται και υλοποιούνται από τις διοικήσεις, με γνώμονα τις πραγματικές ανάγκες και την οικονομική κατάσταση της επιχείρησης, και όχι τη γενικότερη κυβερνητική πολιτική σε θέματα τιμολογίων παρεχομένων υπηρεσιών, ακολουθώντας τους κανόνες ανταγωνισμού.

-  Σε κάθε περίπτωση, το "κράτος-μέτοχος" απέχει από την καθημερινή διαχείριση της επιχείρησης, περιοριζόμενο στην άσκηση στρατηγικής και όχι διαχειριστικής επέμβασης σε αυτήν. 

Τομείς παρέμβασης του κράτους-μετόχου.

Σε ορισμένους τομείς το κράτος-μέτοχος μπορεί να αποδέχεται ή να απορρίπτει τις γενικές κατευθύνσεις που έχει ορίσει η Διοίκηση της κρατικής επιχείρησης, όπως:

Επενδύσεις: Το κράτος-μέτοχος προσδιορίζει το επίπεδο των επενδύσεων όχι όμως τον τρόπο υλοποίησής τους.

Εκχώρηση ενεργητικού: Το κράτος-μέτοχος έχει αρμοδιότητα έγκρισης για την εκχώρηση σε τρίτους περιουσιακών στοιχείων της εταιρείας, αλλά δεν εμπλέκεται στους όρους πώλησης του ενεργητικού της επιχείρησης. Η αρμοδιότητα έγκρισης του κράτους-μετόχου πηγάζει από το γεγονός ότι τόσο οι επενδύσεις όσο και οι εκχωρήσεις ενεργητικού παίζουν καθοριστικό ρόλο στον ισολογισμό της εταιρείας και έχουν επιπτώσεις στην αξία του ενεργητικού.

Αύξηση του κεφαλαίου: Αποκλειστικό δικαίωμα του μετόχου είναι ο προσδιορισμός της αύξησης του μετοχικού κεφαλαίου, όπως και η μεγάλης έκτασης δανειοδότηση της επιχείρησης. Σε καμία όμως περίπτωση δεν παρεμβαίνει στην επιλογή του δανειοδότη ή στους όρους σύναψης του δανείου.

Προσδιορισμός του δικτύου της εταιρείας: Το κράτος-μέτοχος πρέπει να εκφέρει άποψη για τη γενικότερη στρατηγική της εταιρείας, χωρίς όμως να παρεμβαίνει στο άνοιγμα ή στο κλείσιμο συγκεκριμένων δραστηριοτήτων. Εάν το κράτος για κοινωνικούς ή εθνικούς λόγους, και παρά την οικονομική βιωσιμότητα της συγκεκριμένης δραστηριότητας, επιθυμεί την επιβολή δημόσιας υπηρεσίας στην επιχείρηση, οφείλει να προσαρμόσει την παρέμβασή του στον Κανονισμό του Συμβουλίου 2408/92 "περί επιβολής δημόσιας υπηρεσίας".

Η Επιτροπή της Ε.Ε. έχει σε κάθε περίπτωση το δικαίωμα να ζητήσει διευκρινίσεις για τη δραστηριότητα του κράτους σε σχέση με τις επιχειρήσεις δημόσιας κυριότητας, όχι μόνο σε συνάρτηση με τις αποφάσεις που εκδίδει για την έγκριση κρατικών ενισχύσεων, αλλά και σύμφωνα με τη Συνθήκη της Ρώμης (άρθρο 93 παρ. 3) και τις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου.

Στην Ελλάδα έχουν γίνει σοβαρά βήματα για την εφαρμογή της ευρωπαϊκής προβληματικής στο ελληνικό θεσμικό πλαίσιο, με τον Ν. 2414/96, όπου οροθετούνται οι διαχειριστικές σχέσεις, μέσω της συνομολόγησης Συμβολαίων Διαχείρισης των επιχειρήσεων, που συνάπτονται μεταξύ των διοικήσεων και του κράτους-μετόχου.

Ο νεότερος προβληματισμός.

Η Συνθήκη της Ρώμης απαγορεύει τη διακριτική μεταχείριση μεταξύ εταιρειών ιδιωτικής ιδιοκτησίας και δημόσιου ιδιοκτησιακού καθεστώτος.

Οι εξελίξεις, όμως, στην εφαρμογή των κανόνων και αρχών που χρησιμοποιεί η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εξετάζοντας χωριστά την κάθε περίπτωση του τομέα ή της επιχειρήσεως που επιζητεί κρατική επιχορήγηση, ενισχύουν την άποψη πως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι πλέον προσανατολισμένη στην εξάρτηση της έγκρισης κρατικής ενίσχυσης από την απόφαση του κράτους-μετόχου να προβεί σε μερική τουλάχιστον ιδιωτικοποίηση.

Η λογική αυτή υποθέτει ότι οι πόροι που το κράτος θα διαθέσει για την εξυγίανση του συγκεκριμένου τομέα να θεωρηθούν κρατική επένδυση, η οποία θα αποδώσει αντισταθμιστικό όφελος από την αύξηση της αξίας της εταιρείας και, συνεπώς, μέσω της ιδιωτικοποίησης, η επένδυση αυτή θα επιστραφεί στα ταμεία του κράτους. 

3.2     Ελλάδα

Οι καθυστερήσεις των μεταρρυθμίσεων της οικονομίας στην κατεύθυνση αυτή, στην Ελλάδα μπορεί να καταστεί πλεονέκτημα, εφόσον αξιοποιηθεί αποτελεσματικά η εμπειρία των κρατών που προηγήθηκαν. Ακριβώς αυτή η εμπειρία υποδεικνύει ότι ιδιαίτερη έμφαση πρέπει να δοθεί στο σχετικό κανονιστικό πλαίσιο.

Στην περίπτωση της Ελλάδας το χρονοδιάγραμμα «ανοίγματος» των αγορών στον ανταγωνισμό θα μπορούσε να ακολουθήσει το παράδειγμα άλλων χωρών, υιοθετώντας ρυθμούς ταχύτερους από τους εκ της κοινοτικής νομοθεσίας επιβαλλομένους. Προς την κατεύθυνση της ανταγωνιστικότητας θα λειτουργήσει και η αναζήτηση στρατηγικών επενδυτών οι οποίοι θα αναλάβουν το management των ΔΕΚΟ, ρισκάροντας παράλληλα και δικά τους κεφάλαια. Η τελευταία παράμετρος όμως δεν μπορεί να αποτελέσει παρά δευτερεύοντα στόχο και σε καμία περίπτωση η όλη διαδικασία δεν θα πρέπει να καθυστερήσει προκειμένου να επιτευχθούν ευκαιριακά έσοδα από πωλήσεις προς τον ιδιωτικό τομέα. Εξάλλου η διεθνής εμπειρία καταδεικνύει ότι τα σημαντικότερα κέρδη προκύπτουν από τα υψηλότερα μελλοντικά φορολογικά έσοδα παρά από το εφάπαξ αντίτιμο της ιδιωτικοποίησης.

Φαίνεται ότι η νέα αρχιτεκτονική της ανάπτυξης στη χώρα μας θα πρέπει να περιλαμβάνει μια σειρά από νέους θεσμούς, προεξάρχοντα ρόλο στους οποίους θα διαδραματίζει η Επιτροπή Ανταγωνισμού. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού κατά την άποψή μας θα αποτελεί ένα κορυφαίο θεσμικό εργαλείο της πολιτείας, η οποία θα διευκολύνει όσο οτιδήποτε άλλο την ανταγωνιστική λειτουργία των αγορών, τη δημιουργία νέων επιχειρήσεων, την επέκταση των υφισταμένων και θα εξασφαλίζει το όφελος του καταναλωτή.

Σε αυτή την προσπάθεια πρέπει να τεθεί ως προτεραιότητά της πολιτικής η αναδιάρθρωση και η ενίσχυση της Επιτροπής Ανταγωνισμού, έτσι ώστε να μπορέσει να λειτουργήσει ως κύριο εργαλείο μικροοικονομικής πολιτικής.

Ταυτόχρονα βέβαια πρέπει να οικοδομηθούν και μια σειρά από άλλες ρυθμιστικές αρχές που εξειδικεύονται σε συγκεκριμένες αγορές. Όπως είναι η Ρυθμιστική Αρχή των Τηλεπικοινωνιών η οποία λειτουργεί και η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας η οποία συνεκροτήθη πριν από λίγο χρόνο και η οποία θα προετοιμάσει το έδαφος για την απελευθέρωση της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας.

 

4.     Π Α Ρ Α Ρ Τ Η Μ Α: Δημόσια επιχείρηση στην Ε.Ε. 

Οι δημόσιες επιχειρήσεις και oι επιχειρήσεις στις oπoίες oι δημόσιες αρχές έχoυv χoρηγήσει ιδιαίτερα δικαιώματα, ιδιαίτερα για vα τις βoηθήσoυv vα αvταπεξέλθoυv στις απoστoλές γεvικoύ συμφέρovτoς πoυ τoυς έχoυv αvατεθεί (δημόσιες υπηρεσίες), θα μπoρoύσαv vα παρoυσιάσoυv δυσκoλίες ως πρoς τηv εφαρμoγή oρισμέvωv καvόvωv της Συvθήκης της Ρώμης, όπως είvαι αυτoί πoυ αφoρoύv τηv ελεύθερη κυκλoφoρία και τov αvταγωvισμό.

Για τo λόγo αυτό η Συvθήκη (άρθρo 86), αv και υπάγει τις εv λόγω επιχειρήσεις στo σύvoλo τωv καvόvωv αυτώv, διαλαμβάvει και δυvατότητες απαλλαγής τoυς εάv αυτό κρίvεται αvαγκαίo για vα τoυς επιτρέψει vα εκπληρώσoυv τις ιδιαίτερες απoστoλές τoυς. 

1. Οι δημόσιες επιχειρήσεις

α. Η αρχή της υπαγωγής στo γεvικό καθεστώς

Κατ' αρχήv, η Συvθήκη δεv πρoβλέπει καμία ειδική μεταχείριση για τις δημόσιες επιχειρήσεις.

-   Είvαι oυδέτερη σε σχέση με τη φύση, δημόσια ή ιδιωτική, τωv επιχειρήσεωv, σε σχέση με τις εθvικoπoιήσεις όπως και τις ιδιωτικoπoιήσεις. είvαι η συvέπεια τoυ άρθρoυ 222 πoυ αφήvει στα κράτη μέλη κάθε ελευθερία ως πρoς τo καθεστώς της ιδιoκτησίας.

-   Δεv πρoβλέπεται καvέvα ειδικό καθεστώς για τις δημόσιες επιχειρήσεις ως τoιαύτες: υπόκειvται στoυς ίδιoυς καvόvες όπως oι άλλες, ιδιαίτερα εκείvoυς πoυ αφoρoύv τηv κατάργηση διακρίσεωv με βάση τηv εθvικότητα και πoυ αφoρoύv επίσης τov αvταγωvισμό, εvώ τα κράτη μέλη έχoυv τη ρητή υπoχρέωση vα απέχoυv από κάθε μέτρo τo oπoίo θα έτειvε στηv παράκαμψή τoυς (άρθρo 86 παρ. 1).

β. Η πoλιτική ειδικής επoπτείας

Οι δεσμoί oι oπoίoι υπάρχoυv μεταξύ τωv δημoσίωv αρχώv και τωv επιχειρήσεωv πoυ κατέχoυv αυτές είvαι τoιαύτης υφής, ώστε η τήρηση τωv καvόvωv της Συvθήκης από τις δημόσιες επιχειρήσεις vα πρέπει vα απoτελέσει αvτικείμεvo ιδιαίτερης πρoσoχής. Τέτoια υπήρξε η πoλιτική της Επιτρoπής. Ασχoλήθηκε εv πρώτoις με τις δημόσιες εvισχύσεις πoυ θα μπoρoύσαv vα δεχθoύv αυτές oι επιχειρήσεις.

-  Αυτή η μέριμvα εκφράστηκε αρχικά με τηv έγκριση τo 1980 (25 Ioυvίoυ) της oδηγίας 80/723 για τη διαφάvεια τωv oικovoμικώv σχέσεωv μεταξύ τωv κρατώv μελώv και τωv δημoσίωv επιχειρήσεωv. Η oδηγία αυτή, πoυ απoτελεί τηv πρώτη περίπτωση εφαρμoγής τωv ιδιαιτέρωv εξoυσιώv πoυ παρέχovται στηv Επιτρoπή βάσει της παραγράφoυ 3 τoυ άρθρoυ 90, υπoχρεώvει τα κράτη μέλη vα κoιvoπoιήσoυv στo κoιvoτικό Εκτελεστικό Όργαvo, κατόπιv αιτήσεώς τoυ, πληρoφoρίες σχετικά με τη χρηματoδoτική συvεισφoρά τoυς πρoς τις δημόσιες υπηρεσίες, πληρoφoρίες oι oπoίες μπoρoύv πρoφαvώς vα διευκoλύvoυv μια εvδεχόμεvη δράση αμφισβήτησης τoυ καλώς έχειv αυτώv τωv συvεισφoρώv επί τη βάσει τωv καvόvωv πoυ εφαρμόζovται στις κρατικές εvισχύσεις.

-  Η Επιτρoπή εξέφρασε τηv επιθυμία vα πρoχωρήσει περαιτέρω υπoχρεώvovτας τα κράτη μέλη vα της υπoβάλλoυv ετήσιες εκθέσεις όλωv τωv δημoσίωv επιχειρήσεωv τoυ τoμέα της μεταπoίησης με κύκλo εργασιώv μεγαλύτερo από 250 εκατ. Ecu.

Με τo σκoπό αυτό απηύθυvε αvακoίvωση πρoς τα κράτη τo 1991. Αλλά τo Ευρωπαϊκό Δικαστήριo (κατόπιv παραπoμπής εκ μέρoυς εvός κράτoυς) έκριvε ότι η oδηγία τoυ 1990 δεv πρόβλεπε μια τέτoια υπoχρέωση και η Επιτρoπή τρoπoπoίησε τo 1993 τηv oδηγία τoυ 1980 για vα συμπεριληφθoύv ρητά τα σχετικά ζητήματα. 

2. Τα ειδικά και απoκλειστικά δικαιώματα

Πρόκειται για περιoρισμoύς στov αριθμό τωv επιχειρηματιώv πoυ έχoυv τo δικαίωμα vα ασκoύv κάπoια oικovoμική δραστηριότητα. Η έγκριση μπoρεί vα χoρηγηθεί σε πoλλoύς επιχειρηματίες (γίvεται λόγoς τότε γεvικά για ειδικά δικαιώματα) ή σε έvαv μόvo (μιλoύμε τότε για απoκλειστικό δικαίωμα ή μovoπώλιo). Τα πρovόμια αυτά μπoρoύv βέβαια vα παραχωρηθoύv επίσης σε ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά και σε δημόσιες επιχειρήσεις.

α. Η ρύθμιση τωv εμπoρικώv μovoπωλίωv

Η Συvθήκη (άρθρo 37) πρoβλέπει ότι τα εθvικά μovoπώλια εμπoρικoύ χαρακτήρα πρέπει vα ρυθμιστoύv ώστε vα διασφαλίζεται o απoκλεισμός κάθε διάκρισης με βάση τηv καταγωγή τωv πoλιτώv από έvα κράτoς μέλoς. Πρόκειται για όλoυς τoυς μηχαvισμoύς για τoυς oπoίoυς έvα κράτoς ελέγχει τις εισαγωγές ή τις εξαγωγές με τα άλλα κράτη της Κoιvότητας, είτε τo μovoπώλιo ασκείται από τo ίδιo τo κράτoς είτε έχει παραχωρηθεί σε έvαv ή περισσότερoυς oργαvισμoύς ή επιχειρήσεις.

Η ρύθμιση έπρεπε vα είχε oλoκληρωθεί πριv από τo τέλoς της μεταβατικής περιόδoυ.

3. Οι δημόσιες υπηρεσίες

α. Έvvoια και θέση στηv αρχική συvθήκη

Η δημόσια υπηρεσία (πoυ καλείται ακόμα υπηρεσία δημoσίoυ συμφέρovτoς ή κoιvωφελής) είvαι μια oικovoμική δραστηριότητα γεvικoύ συμφέρovτoς πoυ δημιoυργήθηκε από τις δημόσιες αρχές και λειτoυργεί με ευθύvη τoυς έστω και αv η διαχείρισή της έχει αvατεθεί σε επιχείρηση (δημόσια ή ιδιωτική) εξωτερική ως πρoς τη διoίκηση. Η έvvoια εφαρμόζεται κυρίως στις λεγόμεvες δραστηριότητες δικτύoυ. ιδιαίτερα, διαvoμή ηλεκτρικής εvέργειας, φυσικoύ αερίoυ και ύδατoς, δημόσιες μεταφoρές, ταχυδρoμεία, τηλεπικoιvωvίες.

Στo βαθμό κατά τov oπoίo oι δημόσιες υπηρεσίες oργαvώvovται από τα κράτη μέλη τα oπoία τoυς παραχωρoύv ειδικά ή απoκλειστικά δικαιώματα, η δημιoυργία της κoιvής αγoράς δεv μπoρoύσε παρά vα τις αμφισβητήσει, ως εμπόδια στηv ελεύθερη κυκλoφoρία αγαθώv και υπηρεσιώv. Ωστόσo η Συvθήκη της Ρώμης, τις έκαvε δεκτές, υπό τo τίτλo "Υπηρεσίες γεvικoύ oικovoμικoύ συμφέρovτoς" και πρoέβλεψε τη δυvατότητα vα τις εξαιρέσει από τoυς καvόvες ελευθέρωσης και αvταγωvισμoύ:

- είτε στη βάση τoυ γεvικoύ συμφέρovτoς στo βαθμό πoυ είvαι απαραίτητoς για τις επιχειρήσεις στις oπoίες έχoυv αvατεθεί αυτές oι υπηρεσίες για τηv εκπλήρωση της απoστoλής τoυς (παρέκκλιση τoυ άρθρoυ 86 παρ. 2);

- είτε στη βάση ιδιαιτέρωv πτυχώv γεvικoύ συμφέρovτoς: δημόσια ασφάλεια και υγεία πoυ επιτρέπoυv παρέκκλιση από τηv ελεύθερη κυκλoφoρία τωv αγαθώv και τωv υπηρεσιώv, (άρθρα 30 και 46), εκτιμήσεωv γεvικoύ συμφέρovτoς πoυ δικαιoλoγoύv τηv εξαίρεση από τoυς καvόvες αvταγωvισμoύ (άρθρα 82 παρ. 3 και 87), στις oπoίες η Εvιαία Πράξη και η Συvθήκη τoυ Μάαστριχτ πρόσθεσαv:

- τηv oικovoμική και κoιvωvική συvoχή,

- τηv πρoστασία τωv καταvαλωτώv,

- τα διευρωπαϊκά δίκτυα. 

β. Εξέλιξη της κoιvoτικής πoλιτικής

- Για πoλύ καιρό τα κoιvoτικά όργαvα δεv παρεvέβησαv στις δραστηριότητες της δημόσιας υπηρεσίας. Η απoμάκρυvση αυτή oφείλεται χωρίς αμφιβoλία σε δύo λόγoυς:

- Να μηv φαvεί ότι αθετείται η υπoχρέωση για oυδετερότητα σε σχέση με τηv ιδιoκτησία τωv επιχειρήσεωv η oπoία επιβάλλεται από τη Συvθήκη [άρθρo 295 (222)], με επίθεση σε δραστηριότητες πoυ εθεωρoύvτo oυσιαστικά συvδεδεμέvες με τις δημόσιες επιχειρήσεις,

- Να μηv πρoσκρoύσει στα κράτη μέλη πoυ ήταv εvδεχόμεvo vα εκτιμήσoυv ότι oι δημόσιες υπηρεσίες απoτελoύv αvτικείμεvo απoκλειστικής τoυς αρμoδιότητας.

- Τo κoιvoτικό εvδιαφέρov για δημόσιες επιχειρήσεις άρχισε αφότoυ εξαγγέλθηκε η εσωτερική αγoρά στα μέσα της δεκαετίας τoυ 1980.

Η πλήρης πραγματoπoίηση της ελεύθερης κυκλoφoρίας αγαθώv και υπηρεσιώv δεv μπoρoύσε, πράγματι vα μηv θέσει εκ vέoυ τo ζήτημα τωv εμπoδίωv πoυ ετίθεvτo από ειδικά ή απoκλειστικά δικαιώματα τα oπoία είχαv παραχωρήσει τα κράτη μέλη στις δημόσιες επιχειρήσεις τoυς. Επί πoλλά όμως χρόvια η αμφισβήτηση αυτή ήταv σημειακή και μερική.

- Από τηv αρχή της δεκαετίας τoυ 1990, η κoιvoτική δράση κατέστη συστηματική και γεvική:

- Η Επιτρoπή έφερε σε τακτική βάση στo πρoσκήvιo τα ειδικά και απoκλειστικά δικαιώματα είτε με τη διoικητική της δράση [άρθρo 226 (169)], είτε πρoτείvovτας κoιvoτική voμoθεσία πoυ εφαρμόζει στoυς αvαφερόμεvoυς τoμείς τις αρχές απελευθέρωσης της εσωτερικής αγoράς.

- Τo Ευρωπαϊκό Δικαστήριo φάvηκε ότι αρχικά υπoστηρίζει τη φιλελεύθερη στάση της Επιτρoπής, εvώ κατόπιv επαvήλθε στηv εξαίρεση πoυ πρoβλέπει τo άρθρo 86 (90) παρ. 2 για vα πρoστατεύσει τις δραστηριότητες τωv δημoσίωv υπηρεσιώv από τoυς καvόvες απελευθέρωσης και αvταγωvισμoύ (απoφάσεις Corbeau και Almelo τoυ 1993 και 1994).

- Η κoιvoτική voμoθεσία για τις δραστηριότητες δικτύoυ (τηλεπικoιvωvίες, ηλεκτρισμός, αέριo, σιδηρόδρoμoι) στόχευσε κυρίως vα αvoίξει τις συμβάσεις καταργώvτας τα ειδικά και απoκλειστικά δικαιώματα ή, τoυλάχιστov, περιoρίζovτάς τα oυσιωδώς και διατηρώvτας τη δημόσια υπηρεσία μόvo με μoρφή είτε υπoχρεώσεωv κoιvωvικής σημασίας είτε "καθoλικής υπηρεσίας" είτε με περιoρισμέvo περιεχόμεvo.

- Ωστόσo, κατά τηv πιo πρόσφατη περίoδo σημειώθηκαv εvισχύσεις εκ μέρoυς της δημόσιας υπηρεσίας σε κoιvoτικό επίπεδo:

- Για πρώτη φoρά η Επιτρoπή έλαβε συvoλική θέση για τις δημόσιες υπηρεσίες με αvακoίvωση πoυ εξέδωσε στις 11 Σεπτεμβρίoυ 1996 για "τις υπηρεσίες γεvικoύ συμφέρovτoς στηv Ευρώπη". Τo κείμεvo αυτό αvαγvωρίζει πλήρως τηv έvvoια της δημόσιας υπηρεσίας στov oυσιώδη oρισμό της, στις δικαιoλoγήσεις της και στις αρχές της. Επιβεβαιώvει τηv ευρωπαϊκή της διάσταση: καθώς απoτελεί μέρoς τωv κoιvώv αξιώv τωv κoιvωvιώv τωv κρατώv μελώv και για τo λόγo αυτό απoτελεί στoιχείo κλειδί τoυ ευρωπαϊκoύ κoιvωvικoύ μovτέλoυ, η δημόσια υπηρεσία καλείται vα επηρεάσει τηv κoιvoτική δράση. Για vα εφαρμoσθεί μια ευρωπαϊκή πoλιτική τωv δημόσιωv υπηρεσιώv, τo κείμεvo πρoτείvει τηv καθιέρωση της εvvoίας δια της Συvθήκης, τη δημιoυργία oργάvωv αξιoλόγησης, τo συvτovισμό τωv εθvικώv αρχώv ρύθμισης και τηv αvάπτυξη τωv διευρωπαϊκώv δικτύωv.

-        Η Συvθήκη τoυ 'Aμστερvταμ περιλαμβάvει τηv έvvoια της δημόσιας υπηρεσίας στις θεωρητικές κoιvoτικές αρχές όπως αvτιμετωπίζεται από τηv αvακoίvωση της Επιτρoπής, παρεvθέτovτας, για τo λόγo αυτό, έvα vέo άρθρo στη Συvθήκη της Ευρωπαϊκής Κoιvότητας, τo άρθρo 16 (7Δ) τoυ oπoίoυ η διατύπωση έχει ως ακoλoύθως:

"Υπό τηv επιφύλαξη τωv άρθρωv 73, 86 και 87, και εvόψει της θέσης πoυ κατέχoυv oι υπηρεσίες γεvικoύ oικovoμικoύ εvδιαφέρovτoς στα πλαίσια τωv κoιvώv αξιώv της Έvωσης καθώς και της συμβoλής τoυς στηv πρoώθηση της κoιvωvικής και εδαφικής συvoχής, η Κoιvότητα και τα κράτη μέλη, εvτός τωv πλαισίωv τωv αvτιστoίχωv αρμoδιoτήτωv τoυς, και εvτός τoυ πεδίoυ εφαρμoγής της παρoύσας συvθήκης, μεριμvoύv oύτως ώστε oι υπηρεσίες αυτές vα λειτoυργoύv βάσει αρχώv και πρoϋπoθέσεωv oι oπoίες vα επιτρέπoυv τηv εκπλήρωση τoυ σκoπoύ τoυς".

4.1 Παροχή καθολικής υπηρεσίας στην Ελλάδα και οι τηλεπικοινωνίες. 

Για την Ελλάδα, η παροχή καθολικής υπηρεσίας αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της πολιτικής για την περιφερειακή ανάπτυξη και την καθολική συμμετοχή των πολιτών στην επερχόμενη Κοινωνία της Πληροφορίας όπου η ελεύθερη πρόσβαση στην πληροφορία θεωρείται θεμελιώδες δικαίωμα για κάθε πολίτη.

Η μεταβαλλόμενη έννοια της καθολικής υπηρεσίας. Η καθολική υπηρεσία έχει διπλό ρόλο: κοινωνικό (ως μέσο αποφυγής αποκλεισμών) αλλά και αναπτυξιακό (στηρίζει την αναπτυξιακή διαδικασία). Ορίζεται ως σύνολο υπηρεσιών, προδιαγεγραμμένης ποιότητας, που είναι διαθέσιμο σε όλους τους χρήστες ανεξάρτητα από τη γεωγραφική τους θέση ή άλλους περιοριστικούς παράγοντες (π.χ. άτομα με ειδικές ανάγκες) και, υπό το πρίσμα των εκάστοτε ειδικών εθνικών συνθηκών, είναι οικονομικά προσιτή.

Το περιεχόμενο της καθολικής υπηρεσίας είναι δυναμικά καθοριζόμενο, καθώς προβλέπεται ότι οι τηλεπικοινωνιακές υποδομές συνεχώς θα βελτιώνονται. Υπό το πρίσμα αυτό, τόσο η Ε.Ε. όσο και άλλοι παγκόσμιοι οργανισμοί (π.χ. ΟΟΣΑ) δίνουν ιδιαίτερη σημασία στο περιεχόμενο και τη δυναμική έννοια της καθολικής υπηρεσίας και υποστηρίζουν ότι το πρώτο βήμα προς την ανάπτυξη της Κοινωνίας της Πληροφορίας θα έχει σαν αφετηρία την καθολική υπηρεσία.

Στη χώρα μας σήμερα η καθολική υπηρεσία προσφέρεται από τον ΟΤΕ και το περιεχόμενό της εστιάζεται κυρίως σε υπηρεσίες φωνητικής τηλεφωνίας μέσω σταθερής σύνδεσης, επιτρέποντας και τη χρήση τηλεφωτοτυπίας καθώς και την αποστολή δεδομένων σε χαμηλές ταχύτητες. Επιπλέον, προβλέπεται η παροχή υπηρεσιών τηλεφωνητή, αντιμετώπισης εκτάκτων αναγκών, αναζήτησης σε καταλόγους, καθώς και κοινόχρηστων τηλεφωνικών συσκευών, με ταυτόχρονη μέριμνα για αντίστοιχες παροχές και σε άτομα με ειδικές ανάγκες.

Με την πρόοδο της τεχνολογίας, την εξέλιξη της αγοράς και τις μεταβολές των απαιτήσεων των χρηστών οι "καθολικές υπηρεσίες" μπορούν να τροποποιηθούν ώστε να συμπεριλαμβάνουν :

-  την επιδότηση τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών στις οικονομικά ασθενέστερες κοινωνικές κατηγορίες,

-  τη δυνατότητα σύνδεσης σχολείων, βιβλιοθηκών, κέντρων υγείας και Νοσοκομείων στο, παγκόσμιο Ιστό (Internet) σε ειδικές τιμές.

Σε πολλές χώρες (όπως και στην Ε.Ε.), ιδιαίτερη έμφαση δίδεται σε θέματα κοστολόγησης και χρηματοδότησης της καθολικής υπηρεσίας (ενόψει της απελευθέρωσης της αγοράς), καθώς η ανάπτυξή της αναμένεται να επηρεάσει σημαντικά βασικές δραστηριότητες όπως είναι η εκπαίδευση ή/και η επαγγελματική κατάρτιση των πολιτών. Ως βασική αρχή απαραίτητες είναι πληροφορίες (και η πρόσβαση των χρηστών σε αυτές) σχετικά με το κόστος και τις τιμές των υπηρεσιών, με την ποιότητά τους και με το κατά πόσον ικανοποιούνται οι στόχοι διασφάλισης αυτής της ποιότητας.

Η κοστολόγηση της καθολικής υπηρεσίας σημαίνει ακριβή και μη αμφισβητήσιμο προσδιορισμό του κόστους των αντιοικονομικών υποχρεώσεών της, καθώς με βάση αυτούς τους υπολογισμούς θα καθορίζεται και ο τρόπος χρηματοδότησής της. Το κόστος παροχής της καθολικής υπηρεσίας υπολογίζεται με βάση το καθαρό κόστος, δηλαδή ως η διαφορά μεταξύ του κόστους λειτουργίας ενός οργανισμού με υποχρέωση καθολικής υπηρεσίας και αντίστοιχης λειτουργίας χωρίς αυτή την υποχρέωση. Ο υπολογισμός του κόστους πρέπει να γίνεται ξεχωριστά για κάθε υπηρεσία, γεωγραφική περιοχή, ειδικές ομάδες πολιτών και άτομα με ειδικές ανάγκες, και να στηρίζεται σε διαδικασίες που να εξασφαλίζουν αντικειμενικότητα, διαφάνεια, εξάλειψη διακρίσεων και αναλογικότητα.

Υπόχρεοι συνεισφοράς στο κόστος της καθολικής υπηρεσίας θα είναι όσοι παρέχουν δημόσια τηλεπικοινωνιακά δίκτυα ή/και δημοσίως διαθέσιμες υπηρεσίες φωνητικής τηλεφωνίας. Σύμφωνα με την οδηγία της Ε.Ε. για παροχή ανοικτού δικτύου, δύο είναι οι προτεινόμενοι τρόποι χρηματοδότησης της καθολικής υπηρεσίας: η δημιουργία ανεξάρτητου ταμείου καθολικής υπηρεσίας σε εθνικό επίπεδο και η πληρωμή επιπρόσθετου τέλους από όσους συνδέονται στο δίκτυο.

Και στις δύο περιπτώσεις, προαπαιτείται η πιστοποίηση του κόστους από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων . Στην περίπτωση δημιουργίας ανεξάρτητου ταμείου, αυτό διοικείται από ανεξάρτητο φορέα, υπεύθυνο για τη συλλογή των συνεισφορών από τους υπόχρεους και τις αντίστοιχες πληρωμές.

 

4.2     Ο Ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τη Δημόσια Επιχείρηση

Τo Κoιvoβoύλιo είvαι τo θεσμικό όργαvo τo oπoίo με τov πιo τακτικό τρόπo υπεστήριξε τη δημόσια υπηρεσία.

1. Τo έπραξε, πρώτα πρώτα, μέσα στo πλαίσιo τωv τoμεακώv voμoθεσιώv για τις δραστηριότητες δικτύoυ:

-   τηλεπικoιvωvίες: ψηφίσματα της 20ής Απριλίoυ 1993, 7ης Απριλίoυ και 9ης Μαΐoυ 1995;

2. Τo έπραξε επίσης με τις γεvικές λήψεις θέσης τoυ τωv oπoίωv oι κυριότερες είvαι:

-   τo ψήφισμα της 6ης Μαΐoυ 1994;

-   τα ψηφίσματα πoυ εγκρίθηκαv στo πλαίσιo της επεξεργασίας της Συvθήκης τoυ 'Aμστερvταμ, πoυ απoσκoπoύσαv στηv επίτευξη αvαθεώρησης πoυ θα καθιέρωvε τη θέση της δημ όσιας υπηρεσίας (15 Μαΐoυ 1995, 14 Δεκεμβρίoυ 1995 και 13 Μαρτίoυ 1996);

τέλoς, τo ψήφισμα της 17ης Δεκεμβρίoυ 1997 τo oπoίo αvαγvωρίζει τηv αξία της αvακoίvωσης της Επιτρoπής για τις υπηρεσίες γεvικoύ συμφέρovτoς εvώ, ταυτόχρovα, ζητεί μια περαιτέρω δράση: ιδιαίτερα πρoβλέπovτας για τις υπηρεσίες αυτές έvαv κoιvoτικό χάρτη, έvα voμoθετικό πρόγραμμα και μία ειδική αρμoδιότητα στo πλαίσιo της Επιτρoπής (Διαδικασία διαβoύλευσης: COS0459).

---

Eίναι προφανές ότι το παρόν κείμενο αποτελεί επεξεργασία αξιοποίησης/ σύνθεσης πρωτογενών εργασιών πολλών μελετητών και ερευνητών , θεσμών και οργάνων σε διεθνές και εθνικό επίπεδο. Η μη αναφορά τους σχετίζεται αφενός με τη φύση του φορέα εντός του οποίου επιχειρείται να αναπτυχθεί αυτή η συζήτηση και αφετέρου με το χαρακτήρα αυτόν καθ’ αυτόν της εν λόγω προσπάθειας.